III OSK 1532/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1130/23 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 27 marca 2023 r. nr DS.523.4396.2022.PR.MRO.206230 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz J. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1130/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. (dalej: "skarżący") na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 27 marca 2023 r. nr DS.523.4396.2022.PR.MRO. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", w pkt 1. sentencji wyroku uchylił zaskarżone postanowienie, a w pkt. 2. tej sentencji zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, dalej "Prezes UODO", postanowieniem z dnia 27 marca 2023 r. nr DS.523.4396.2022.PR.MRO., wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", w zw. z art. 85 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólnego rozporządzenia o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, str. 1, Dz. Urz. UE L 127 z 23.05.2018, str. 2 oraz Dz. Urz. UE L 74 z 4.03.2021, str. 35), dalej "RODO", oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1781), dalej "u.o.d.o.", odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie skargi J. M., w części dotyczącej nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez K. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], polegających na udostępnieniu bez podstawy prawnej jego danych osobowych w treści artykułu: - pt. "[...]", opublikowanego pod adresem: https://[...]; - pt. "[...]", opublikowanego pod adresem: https://[...]/; - pt. "[...]", opublikowanego pod adresem: https://[...]; - pt. "[...]", opublikowanego pod adresem: https://[...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący wniósł do UODO skargę na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez K.S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej jako "przedsiębiorca"), polegające na udostępnieniu bez podstawy prawnej jego danych osobowych w treści wskazanych wyżej artykułów. Podniósł, że przedsiębiorca udostępnił bez podstawy prawnej jego dane osobowe, w tym imię, nazwisko, wykonywany zawód, specjalizację oraz miejsce pracy.W związku z powyższym zwrócił się on do Prezesa UODO o nakazanie przedsiębiorcy usunięcia jego danych osobowych z ww. artykułów i postów pod nimi zamieszczonych. Dalej Prezes PUODO wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Prezesa UODO, kwestionowane przez skarżącego artykuły prasowe odpowiadają definicji prasy zamieszczonej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 1914) i stanowią przejaw dziennikarskiej działalności prasowej. Organ podał, że zgodnie z art. 85 ust. 1 RODO, prawodawca krajowy ma możliwość przyjęcia przepisów, które godzą prawo do ochrony danych osobowych z przetwarzaniem ich na potrzeby działalności dziennikarskiej, akademickiej, artystycznej i literackiej. Polski ustawodawca w art. 2 ust. 1 u.o.d.o. przewidział wyłączenie art. 5-9, art. 11, art. 13-16, art. 18-22, art. 27, art. 28 ust. 2-10 oraz art. 30 RODO w stosunku do działalności dziennikarskiej. W ocenie Prezesa UODO, w przedmiotowej sprawie nie można było dokonać oceny legalności przetwarzania danych w oparciu o przesłanki określone w art. 6 ust. 1 RODO z uwagi na wyłączenie stosowania tego przepisu do działalności dziennikarskiej. Ze względu na brak możliwości dokonania - w oparciu o obowiązujące przepisy o ochronie danych osobowych - merytorycznej oceny udostępnienia danych osobowych skarżącego na łamach artykułów opublikowanych przez przedsiębiorcę na portalu piasecznonews.pl, niemożliwym było wykorzystanie przysługujących Prezesowi UODO uprawnień naprawczych. W tym zakresie organ, powołując się na wyrok WSA w Warszawie, stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1 lit. d RODO (który stanowi, że osoba, której dane dotyczą, może domagać się usunięcia danych, jeżeli twierdzi, że administrator przetwarza dane z naruszeniem prawa, tzn. gdy administrator nie legitymuje się odpowiednią podstawą prawną uprawniającą go do przetwarzania danych) wymaga od Prezesa UODO, w celu ustalenia zamieszczonej w nim przesłanki, przeprowadzenia czynności wyjaśniających w zakresie legalności przetwarzania przez spółkę danych osobowych skarżącego w oparciu o art. 5 i art. 6 RODO. Tymczasem, jak wyjaśnił organ, przepisów tych nie można stosować do przetwarzania danych do celów dziennikarskich, o czym wyraźnie stanowi art 2 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. W tej zaś sytuacji, oznacza to, że organ nadzorczy nie posiadał materialno-prawnej podstawy do ustalenia okoliczności faktycznej warunkującej spełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 lit. d RODO, a w rezultacie nie miał podstaw prawnych do badania tych przesłanek w celu spełnienia żądania skarżącego, w tym m.in. w zakresie nakazania spółce usunięcia jego danych osobowych, czy też nałożenia na tego administratora kary pieniężnej". Zdaniem Prezesa UODO, powyższe ustalenia spowodowały, że brak było podstaw prawnych i faktycznych do prowadzenia postępowania w przedstawionej sprawie, a Prezes UODO był zobligowany na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w części dotyczącej skargi na niezgodne z prawem przetwarzanie jego danych osobowych przez przedsiębiorcę, polegające na udostępnieniu jego danych w artykułach opublikowanych na łamach portalu piasecznonews.pl. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania;. Skarżący wniósł również o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów w postaci: 1) poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii wyroku [...]; 2) poświadczonej za zgodność z oryginałem odpowiedzi dyrektora Samodzielnego Zespołu [...] z dnia 21 czerwca 2021 roku na skargę [...] na lekarza J. M.; 3) poświadczony za zgodność z oryginałem protokół rozprawy sądowej przed [...] z dnia 1 lipca 2022 roku, sygn. akt [...] na okoliczność stwierdzenia, iż: a) artykuł prasowy zatytułowany "[...]" opublikowany w portalu [...] zawiera niezgodne z prawdą informacje na temat zachowania skarżącego w dniu [...] maja 2021 roku w publicznej przychodni w [...], gdyż [...] w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez Samodzielny Zespół [...] oraz w postępowaniu dyscyplinarnym przed [...] odwołała swoje twierdzenia o byciu molestowaną przez J.M. podczas konsultacji [...], nie potwierdziła zarzutu instrumentalnego traktowania jej osoby przez ginekologa; b) w związku z faktami powołanymi w punkcie a przetwarzanie danych osobowych J.M. w wyżej wymienionym artykule prasowym oraz pozostałych publikacjach prasowych będących przedmiotem postępowania przed Prezesem Urzędu Ochrony Danych osobowych jest niezgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a mianowicie art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1 oraz 2 ustawy Prawo prasowe statuującymi zasady prawdziwego przedstawiania omawianych zjawisk, szczególnej staranności i rzetelności wymaganej od dziennikarza przy zbieraniu materiału wykorzystywanego w prasie i sprawdzania zgodności uzyskanych wiadomości z prawdą; c) w konsekwencji powyższego skarżącemu przysługuje skuteczne uprawnienie do żądania usunięcia jego danych osobowych z artykułów prasowych będących przedmiotem postępowania administracyjnego w trybie art. 17 ust. 1 punkt d RODO. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo Prezes UODO wskazał, że art. 17 ust. 3 lit. a RODO stanowi, iż przepisy art. 17 ust. 1 i 2 RODO nie mają zastosowania, w zakresie w jakim przetwarzanie jest niezbędne do korzystania z prawa do wolności wypowiedzi i informacji. Brak więc było podstaw prawnych i faktycznych do prowadzenia przez Prezesa UODO postępowania w przedstawionej sprawie i był on zobligowany na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Brak możliwości dokonania merytorycznej oceny udostępnienia danych osobowych skarżącego przez przedsiębiorcę w kwestionowany przez skarżącego sposób w związku z treścią art. 2 ust. 1 u.o.d.o. uniemożliwił zastosowanie przez organ uprawnień przewidzianych w art. 58 ust. 2 RODO. WSA w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że w świetle przepisu art. 61a § 1 k.p.a. istnieją dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotowa – wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną i przedmiotowa – z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne, tj., czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy. Zdaniem Sądu I instancji, niemożność zastosowania przepisów RODO w stanie faktycznym sprawy nie miała charakteru oczywistego. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może bowiem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania co do jego zasadności. Z tego powodu, w ocenie Sądu, Prezes UODO w rozpoznanej sprawie wadliwie zastosował przepis art. 61 a § 1 k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie skargi J.M. z powodu "innych uzasadnionych przyczyn". W tym zakresie Sąd I instancji stwierdził, że w art. 85 ust. 2 RODO wskazano, że dla przetwarzania do celów dziennikarskich lub do celów wypowiedzi akademickiej, artystycznej lub literackiej państwa członkowskie określają odstępstwa lub wyjątki od rozdziału II (Zasady), rozdziału III (Prawa osoby, której dane dotyczą), rozdziału IV (Administrator i podmiot przetwarzający), rozdziału V (Przekazywanie danych osobowych do państw trzecich lub organizacji międzynarodowych), rozdziału VI (Niezależne organy nadzorcze), rozdziału VII (Współpraca i spójność) oraz rozdziału IX (Szczególne sytuacje związane z przetwarzaniem danych), jeżeli są one niezbędne, by pogodzić prawo do ochrony danych osobowych z wolnością wypowiedzi i informacji. Jednakże WSA w Warszawie podkreślił, że na gruncie RODO nie wyłączono całkowicie możliwości stosowania tego rozporządzenia (zagadnienia dotyczące zakresu jego stosowania zawarte zostały w rozdziale I, który nie został wskazany wśród przepisów możliwych do wyłączenia czy ograniczenia), a jedynie możliwość wprowadzenia wyłączeń lub ograniczenia stosowania konkretnych przepisów. Tym samym oznacza to, że unijny prawodawca uznał, że dziennikarz przy gromadzeniu i wykorzystywaniu danych osobowych powinien być zwolniony z niektórych wymogów dotyczących ochrony danych, gdyż konieczność spełniania wymogów mogłaby istotnie ograniczać swobodę wykonywania zawodu i realizacji misji z tym związanej, a przez to wolność prasy. Dodać jedynie należy, że pojęcie potrzeb dziennikarskich powinno być odnoszone do prasy w szerokim tego słowa znaczeniu, jako prasy tradycyjnej (czasopism), ale także radia, telewizji i innych mediów elektronicznych, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914). Jednocześnie na gruncie Konstytucji RP zarówno prawo do ochrony danych osobowych, jak i wolność wypowiedzi należą w Polsce do konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw, co wynika z art. 51 i art. 54 Konstytucji RP). Następnie Sąd I instancji stwierdził, że prawodawca krajowy skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 85 RODO i wyłączył stosowanie części przepisów tego unijnego rozporządzenia w zakresie działalności dziennikarskiej, literackiej, artystycznej i wypowiedzi akademickiej w art. 2 ust. 1 u.o.d.o. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu do działalności polegającej na redagowaniu, przygotowywaniu, tworzeniu lub publikowaniu materiałów prasowych w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914), a także do wypowiedzi w ramach działalności literackiej lub artystycznej nie stosuje się przepisów art. 5-9, art. 11, art. 13-16, art. 18-22, art. 27, art. 28 ust. 2-10 oraz art. 30 RODO. W konsekwencji polski ustawodawca realizując obowiązek oparty na motywie 153 preambuły oraz art. 85 RODO, wskazał w art. 2 ust.1 u.o.d.o., że do działalności dziennikarskiej polegającej na redagowaniu, przygotowywaniu, tworzeniu lub publikowaniu materiałów prasowych, w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe, nie stosuje się znacznej części obowiązków przewidzianych w RODO. W imię wolności konstytucyjnych i dobra społecznego - wyłączone zostały ogólne zasady ochrony danych osobowych, takie jak zasada zgodności z prawem, przejrzystości i rzetelności, zasada ograniczenia celu przetwarzania danych, minimalizacji danych, prawidłowości, ograniczenia przechowywania, integralności i poufności oraz rozliczalności. Jednocześnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wskazane szczegółowo w art. 2 ust. 1 u.o.d.o. przepisy RODO nie obejmują art. 17 RODO, który przewiduje prawo do usunięcia danych (tzw. "prawo do bycia zapomnianym"). Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 RODO, osoba, której dane dotyczą, ma prawo żądania od administratora niezwłocznego usunięcia dotyczących jej danych osobowych, a administrator ma obowiązek bez zbędnej zwłoki usunąć dane osobowe, jeżeli wystąpi jedna z okoliczności, o których mowa w tym przepisie (vide: przypadki szczegółowo wymienione w art. 17 ust. 1 lit. a-f). Ponadto w motywie 65 preambuły RODO wskazano, że każda osoba fizyczna powinna mieć prawo do sprostowania danych osobowych jej dotyczących oraz prawo do "bycia zapomnianym", jeżeli zatrzymywanie takich danych narusza RODO, prawo Unii lub prawo państwa członkowskiego, któremu podlega administrator. Osoba, której dane dotyczą, powinna w szczególności mieć prawo do tego, by jej dane osobowe zostały usunięte i przestały być przetwarzane, jeżeli dane te nie są już niezbędne do celów, w których były zbierane lub w inny sposób przetwarzane, jeżeli osoba, której dane dotyczą, cofnęła zgodę lub jeżeli wniosła sprzeciw wobec przetwarzania danych osobowych jej dotyczących, lub jeżeli przetwarzanie jej danych osobowych nie jest z innego powodu zgodne z niniejszym rozporządzeniem. Na poparcie tak wyrażonego poglądu Sąd I instancji powołał się na wyrok NSA o sygn. III OSK 2883/21, w którym Sąd II instancji stwierdził, że spośród 6 przesłanek wymienionych w art.17 ust. 1 RODO, z uwagi na klauzulę prasową oraz brak konieczności legitymowania się przez prasę podstawą przetwarzania danych, ewentualne zastosowanie mogą mieć trzy z nich (lit. a, d i e), przy czym zgodnie z art. 17 ust. 3 RODO ze wskazanego wyżej uprawnienia do niezwłocznego usunięcia danych osobowych (ust. 1 art. 17) może skorzystać osoba, o ile nie zaistnieje żadna z przesłanek w nim wskazanych. Z tych względów Sąd I instancji uznał, że w sprawie istniała podstawa prawna do działania organu - Prezesa UODO i był nim art. 17 ust.1-3 RODO, gdyż jego stosowanie (podobnie jak np. art.10 RODO) nie zostało wyłączone w ramach klauzuli prasowej – art. 2 ust.1 u.o.d.o. Organ powinien zatem odnieść się merytorycznie do skargi i rozstrzygnąć sprawę co do istoty. W końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd wyjaśnił, że nie uwzględnił zawartych w skardze wniosków dowodowych, ponieważ w sprawie nie wystąpiły istotne wątpliwości, które miałyby być wyjaśnione przy pomocy dowodu z tych dokumentów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes UODO, reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok w całości. Na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wystąpił o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wystąpił również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu według norm prawem przepisanych, a także oświadczył, że żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w wyniku uznania, że organ wadliwie w niniejszej sprawie zastosował przepis art. 61 a § 1 k.p.a. odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie skargi Strony przeciwnej na niezgodne z prawem przetwarzanie jej danych osobowych z powodu zaistnienia "innej uzasadnionej przyczyny" dla odmowy wszczęcia postępowania, tj. braku podstawy materialnoprawnej do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w żądanym przez stronę przeciwną przedmiocie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 oraz art. 11 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że Prezes UODO, uchybił przepisom prawa procesowego w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach, podczas gdy wydane rozstrzygnięcie zawierało wyczerpujące uzasadnienie odnoszące się do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 lit. a-f, ust. 2, ust. 3 lit. a-e RODO w związku z art. 2 ust. 1 u.o.d.o. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyłączenie przez prawodawcę stosowania art. 5-9 RODO do działalności prasowej nie stanowi przeszkody w stosowaniu art. 17 rozporządzenia RODO do działalności prasowej; 2) art. 17 ust. 3 lit. a rozporządzenia 2016/679, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Prezes UODO był uprawniony do oceny niezbędności przetwarzania danych osobowych w niniejszej sprawie, podczas gdy wyłączenia określone w art. 2 ust. 1 u.o.d.o. uniemożliwiają dokonanie takiej oceny. W piśmie procesowym z dnia 6 maja 2024 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej organu. Wystąpił też o zasadzenie kosztów zastępstwa adwokackiego w postepowaniu kasacyjnym od Prezesa UODO. Zażądał rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W skardze kasacyjnej organu zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały jednak sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego. Przechodząc zatem do omówienia zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 17 ust. 1 lit. a-f, ust. 2, ust. 3 lit. a-e rozporządzenia 2016/679 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyłączenie przez prawodawcę stosowania art. 5-9 rozporządzenia 2016/679 do działalności prasowej nie stanowi przeszkody w stosowaniu art. 17 rozporządzenia 2016/679 do działalności prasowej, a także art. 17 ust. 3 lit. a rozporządzenia 2016/679 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Prezes urzędu Ochrony Danych Osobowych był uprawniony do oceny niezbędności przetwarzana danych osobowych w niniejszej sprawie, podczas gdy wyłączenia określone w art. 2 ust. 1 ustawy uniemożliwiają dokonanie takiej oceny. Zarzuty te podlegają łącznemu rozpoznaniu. W rozpatrywanej sprawie kluczowe dla oceny tak sformułowanych zarzutów będą zwłaszcza przepisy ogólnego rozporządzenia o ochronie danych osobowych (art. 85 i art. 17 ust. 1 i 3 lit. a), ustawy o ochronie danych osobowych (art. 2 ust. 1) oraz Prawa prasowego (art. 1). W literaturze przedmiotu zauważa się, iż pomiędzy prawem do ochrony danych osobowych a wolnością wypowiedzi i informacji istnieje nieuchronny konflikt przejawiający się tym, że egzekwowanie wymogów ochrony danych osobowych ogranicza w znacznym stopniu możliwość swobodnego przetwarzania danych, natomiast gromadzenie i rozpowszechnianie informacji może naruszać przepisy dotyczące ochrony danych osobowych. Pociąga to za sobą konieczność godzenia tych dwóch praw i wolności tak, aby umożliwić ich koegzystencję. Dostrzegając ten problem, prawodawca unijny upoważnił państwa członkowskie do przyjmowania przepisów szczególnych w tym zakresie i wprowadzania ograniczeń dotyczących ochrony danych na rzecz zapewnienia swobody wypowiedzi i wolności informacyjnej. (por. Paweł Fajgielski, Komentarz do rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych, Ustawa o ochronie danych. Komentarz, wyd. II, opublikowano: WKP 2022, komentarz do art. 85, teza 4). Prawodawca unijny w art. 85 ust. 1 RODO przyznał zatem państwom członkowskim zasadniczo swobodę ustawodawczą przy kształtowaniu przywileju medialnego, dozwalając na przyjęcie tzw. klauzuli prasowej, na mocy której pogodzone mają zostać prawa do ochrony danych osobowych z wolnością wypowiedzi i informacji, w tym do przetwarzania dla potrzeb dziennikarskich. Państwa członkowskie w jej ramach mogą przewidzieć odstępstwa od regulacji ogólnego rozporządzenia o ochronie danych, przeprowadzając test niezbędności. Z przywileju tego skorzystał polski ustawodawca, formułując w art. 2 ust. 1 u.o.d.o. klauzulę prasową. Przepisem art. 2 ust. 1 u.o.d.o. nie wprowadzono jednak całkowitego wyłączenia stosowania przepisów RODO do działalności dziennikarskiej. Formułując klauzulę prasową, w treści art. 2 ust. 1 wskazano, iż do działalności polegającej na redagowaniu, przygotowywaniu, tworzeniu lub publikowaniu materiałów prasowych w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe nie stosuje się przepisów art. 5-9, art. 11, art. 13-16, art. 18-22, art. 27, art. 28 ust. 2-10 oraz art. 30 rozporządzenia 2016/679. Wskazując przepisy, które nie podlegają stosowaniu, pomięto art. 17 rozporządzenia nr 2016/679. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych nie ma niestety odniesienia do pominięcia w klauzuli prasowej art. 17 RODO. Zdaniem Dominika Lubasza, zabieg ten nie jest jednak przypadkowy nie tylko w świetle motywu 153 RODO i rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego z 5 lutego 2008 r. (wyrok TK z 5.02.2008 r., K 34/06, LEX nr 342987), ale i dorobku orzeczniczego ETPCz i jego roli dla wykładni w szczególności art. 11 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2016/C 202/02), (Dz.U.UE C z dnia 7 czerwca 2016 r.). Ustawodawca krajowy nie mógłby bowiem doprowadzić do naruszenia istoty prawa do ochrony danych osobowych, a do tego by prowadziło objęcie wyłączeniem art. 17 RODO. Skoro bowiem z natury swojej oba prawa, tj. do wolności wypowiedzi i ochrony danych, są równoważne i nie są absolutne, ingerencja prawodawcza nie mogła prowadzić do nieuzasadnionej preferencji dla któregokolwiek z nich. Jej celem jest bowiem jedynie łagodzenie napięć powstających między ochroną danych osobowych a wolnością wypowiedzi i działalnością dziennikarską (tak: Dominik Lubasz, Cyfrowe archiwa prasowe a RODO. Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2023 r., III OSK 6781/21, opublikowano: OSP 2024/4/31). Oparcie zatem przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych odmowy wszczęcia postępowania na klauzuli prasowej w ten sposób, jak to uczynił, prowadzi w istocie do odmiennych skutków niż założone przez prawodawcę krajowego w art. 2 ust. 1 u.o.d.o., ale i określone w podstawie kompetencyjnej, tj. w art. 85 RODO. Skutkuje bowiem nadaniem prawu do wolności wypowiedzi nieuzasadnionej przewagi regulacyjnej. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych uzasadniając brak możliwości zastosowania art. 17 ust. 1 i 3 lit. a RODO, wskazuje na niemożność przeprowadzenia analizy legalności przetwarzania danych w oparciu o przesłanki określone w art. 6 ust. 1 RODO, z uwagi na wyłączenie stosowania tego przepisu do działalności dziennikarskiej. Regulacja art. 17 ma jednak, zwłaszcza w kontekście działalności dziennikarskiej, charakter autonomiczny. Dla bytu prawa do bycia zapomnianym i jego zastosowania nie jest niezbędna analiza przez pryzmat przesłanek legalizacyjnych przetwarzania uregulowanych w art. 6 RODO. Kluczowe są natomiast ocena celu i relacji niezbędności przetwarzania dla tego celu, a także ocena niezbędności przetwarzania do korzystania z prawa do wolności wypowiedzi i informacji (art. 17 ust. 3 lit. a RODO), zwłaszcza w kontekście archiwalnych materiałów prasowych (por. Dominik Lubasz, Ibidem). Słusznie zauważył to WSA w Warszawie, uchylając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organu nadzorczego i podkreślając równocześnie, że przepisy szczególne, wyłączające reguły ogólne – takim jest niewątpliwie art. 2 ust. 1 u.o.d.o. – nie mogą być wykładane rozszerzająco. W świetle powyższego podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię nie zasługują na uwzględnienie. Konsekwencją uznania za niezasadne zarzutów naruszenia prawa materialnego jest brak podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w wyniku uznania, że organ wadliwie w niniejszej sprawie zastosował ten ostatni przepis, odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego z powodu zaistnienia "innej uzasadnionej przyczyny", tj. braku podstawy materialnoprawnej do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w żądanym przez stronę przedmiocie. Podzielić także należy pogląd, iż organ, nie czyniąc zadość obowiązkowi rozważeniu sprawy we wskazanych wcześniej aspektach wobec treści art. 17 RODO, uchybił przepisom prawa procesowego w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach, czemu musiałby dać wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego aktu – jak stanowi art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w jego następstwie bowiem nie rozpoznano jej w istotnym zakresie. Przyczyną tego była błędna wykładnia przepisu prawa materialnego, zakreślającego zakres sprawy. Tym samym słusznie Sąd I instancji uznał, że w danym przypadku bezzasadnie odmówiono wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z tych względów zarzuty naruszenia prawa procesowego nie znajdują podstaw. Reasumując, Sąd I instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.