III OSK 1517/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt III SAB/Po 23/22 w sprawie ze skargi G.K. na bezczynność Dowódcy [...] w przedmiocie wypłaty jednorazowego odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 23/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.K. (dalej jako "skarżący") na bezczynność Dowódcy [...] (dalej jako "organ" albo "Dowódca") w przedmiocie wypłaty jednorazowego odszkodowania, oddalił wniesioną skargę. U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Pismem z dnia 29 grudnia 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu 3 stycznia 2022 r., skarżący wystąpił do Dowódcy o przyznanie jednorazowego odszkodowania w wysokości jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy miesiąc skrócenia okresu wypowiedzenia. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że decyzją Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych przyznano mu prawo do skrócenia okresu wypowiedzenia z 6 miesięcy do 3 miesięcy, zatem przysługuje mu jednorazowe odszkodowanie w wysokości jednomiesięcznego uposażenia za każdy miesiąc skrócenia okresu wypowiedzenia - w jego wypadku jest to okres 3 miesięcy. Na piśmie tym, opatrzonym nr 7/22, Zastępca Dowódcy [...] uczynił w dniu 4 stycznia 2022 r. adnotację: "Z uwagi na obowiązujące przepisy, brak zgody". Następnie organ skierował do skarżącego pismo z dnia 13 stycznia 2022 r. nr 239/22 (nr sprawy: [...]), dotyczące wniosku o jednorazowe odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia. W tymże piśmie Dowódca, w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek "o przyznanie jednorazowego odszkodowania za każdy miesiąc skrócenia okresu wypowiedzenia, poinformował skarżącego, że mając na uwadze złożone przez skarżącego wypowiedzenie stosunku służbowego i (...) prośbę o skrócenie okresu wypowiedzenia do trzech miesięcy, (...) wniosek nie znajduje uzasadnienia w obecnym stanie prawnym. W związku z powyższym (...) wniosek został rozpatrzony odmownie". Następnie w dniu 25 marca 2022 r. (data stempla pocztowego) skarżący, działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dowódcy w sprawie wniosku złożonego na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1716), dalej jako "u.o.p.i.m.t.", o jednorazowe odszkodowanie w wysokości jednomiesięcznego uposażenia za każdy miesiąc skrócenia okresu wypowiedzenia żądając zobowiązania Dowódcy do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek skarżącego w terminie miesiąca. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 3 stycznia 2022 r. na podstawie art. 14 ust. 2 u.o.p.i.m.t. skarżący złożył wniosek o jednorazowe odszkodowanie w wysokości jednomiesięcznego uposażenia za każdy miesiąc skrócenia okresu wypowiedzenia. Oznaczało to, jego zdaniem, że z tym dniem, na żądanie (wniosek) skarżącego, zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Skarżący wskazywał, że postępowanie w tej sprawie winno być zakończone bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie miesiąca, a w przypadku szczególnych komplikacji, nie później niż w terminie 2 miesięcy. Pomimo upływu tych terminów Dowódca nie wydał decyzji zmierzającej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Z tego względu skarżący w piśmie z dnia 25 lutego 2022 r. wniósł do Dowódcy ponaglenie, jednak do dnia złożenia skargi nie wydano w tym przedmiocie stosownego rozstrzygnięcia. Z akt administracyjnych wynika, ze ponaglenie w tej sprawie zostało wniesione 25 lutego 2022 r. (drogą pocztową) do Dowódcy. Wskazuje ono nr sprawy: [...], podany w piśmie organu z dnia 13 stycznia 2022 r. i precyzuje, że dotyczy odmowy przyznania jednorazowego odszkodowania z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia. W odpowiedzi na skargę Dowódca wniósł o jej oddalenie wskazując, że poinformował skarżącego odnośnie tego, że złożony wniosek nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących regulacjach prawnych. Istotną jest bowiem okoliczność, że to sam skarżący złożył wypowiedzenie stosunku służbowego oraz prośbę o skrócenie okresu wypowiedzenia do trzech miesięcy. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 359), dalej jako: "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Natomiast art. 37 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", przewiduje, że ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (pkt 1) albo do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (pkt 2). Niemniej jednak skuteczne jest również wniesienie ponaglenia bezpośrednio do organu wyższego stopnia. Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność skarżonego organu spełnił warunek z art. 53 § 2b P.p.s.a., wobec czego skarga została rozpoznana merytorycznie. Następnie Sąd meriti wskazał, że granice sprawy ze skargi na bezczynność organu określa sprawa, w której strona zwróciła się do organu o wydanie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika procesowego, określił, na czym polegała bezczynność skarżonego organu w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego miała być to zwłoka organu w wydaniu decyzji administracyjnej zmierzającej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, pismo Dowódcy z dnia 13 stycznia 2022 r., dotyczące wniosku o jednorazowe odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia, stanowi rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy skarżącego w formie decyzji administracyjnej wskazane w art. 104 § 1 k.p.a. Pismo to spełnia bowiem minimalne wymagania dla uznania go za decyzję administracyjną, gdyż zawiera niezbędne elementy decyzji określone w art. 107 § 1 k.p.a., jak oznaczenie organu i adresata, podpis osoby wydającej decyzję, datę jej wydania - a przede wszystkim rozstrzygnięcie, to jest odmowne rozpatrzenie wniosku (rozstrzygniecie sprawy) z uwagi na brak uzasadnienia dla przyznania żądanego odszkodowania w obecnym stanie prawnym. Nie wskazuje ono wprawdzie konkretnych przepisów, jednakże odnosi się do braku podstaw prawnych do przyznania żądanego przez skarżącego świadczenia. Nadto sam skarżący określił, że jego żądanie opiera się na art. 14 ust. 2 u.o.p.i.m.t. Rozstrzygnięcie to zapadło po przeanalizowaniu sprawy przez organ, na co wskazuje adnotacja uczyniona w dniu 4 stycznia 2022 r. na wniosku z dnia 29 grudnia 2021 r. (wniesionym 3 stycznia 2022 r.). W ocenie Sądu pierwszej instancji. przedmiotowa decyzja weszła do obrotu, na co wskazuje sama treść ponaglenia, jakie w tej sprawie zostało wniesione 25 lutego 2022 r. do Dowódcy. Skarżący w piśmie tym podał nr sprawy: [...], wskazany wcześniej w piśmie organu z dnia 13 stycznia 2022 r., jak również określił, że ponaglenie dotyczy odmowy przyznania jednorazowego odszkodowania z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia. Zatem skarżący wiedział o wyrażonej w przedmiotowym piśmie odmowie uwzględniania jego żądania. Świadczy to o tym, że stanowisko organu rozstrzygające sprawę przedmiotowego wniosku, wyrażone w formie decyzji administracyjnej, zostało skarżącemu skutecznie zakomunikowane (doręczone). Wobec powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji Dowódca nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku z dnia 29 grudnia 2021 r. o przyznanie jednorazowego odszkodowania. Nie dopuścił się zatem zarzucanego mu w skardze stanu zwłoki w załatwieniu sprawy. Wniosek ten został bowiem rozpatrzony, a skarżący może zakwestionować tę decyzję instancyjnie w drodze odwołania. Nadto Sad pierwszej instancji wyjaśnił, że skoro przedmiotowe pismo - decyzja z dnia 13 stycznia 2022 r. nie zawierało pouczenia co do prawa wniesienia odwołania, to skarżący winien mieć na uwadze treść art. 112 k.p.a., który stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przyjmuje się, że w przypadku braku pouczenia co do prawa odwołania strona może po upływie ustawowego terminu wnieść odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Zarazem Sąd meriti podniósł, że w nowszym orzecznictwie wskazuje się również, że błędne pouczenie strony o braku przysługiwania środka zaskarżenia lub brak pouczenia o przysługiwaniu środka zaskarżenia powoduje, że taka strona może skutecznie wnieść odwołanie w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa. Skarżący wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie przez WSA skargi, w sytuacji, gdy była ona w pełni zasadna. Wyrok WSA został wydany z naruszeniem art. 104 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. WSA w sposób istotny naruszył przepisy postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu w wyroku stanu sprawy, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (zgodnie z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny. Orzekając w granicach wyznaczonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut podniesiony w petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie ze względu na to, że sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej stosuje w kwestiach proceduralnych przepisy P.p.s.a. Niezastosowanie bądź nieprawidłowe zastosowanie przepisów k.p.a. możliwe jest do zarzucenia jedynie organom administracji publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2018 r. (sygn. akt I OSK 554/16) uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom P.p.s.a. Zatem, wojewódzki sąd administracyjny procedując sprawy nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego pełnomocnik skarżącego kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uznać za zasadny zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji rozpatrującego przedmiotową sprawę przepisów k.p.a. Autor skargi kasacyjnej wskazał bowiem wprost, że wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany z naruszeniem art. 104 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni aprobuje stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie uznania pisma Dowódcy z dnia 13 stycznia 2022 r. dotyczącego wniosku skarżącego o jednorazowe odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia za decyzję administracyjną. Analiza treści tego dokumentu pozwala na uznanie, że w jego treści zawarto minimalne wymagania przewidziane dla decyzji administracyjnych. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, dokument ten zawiera wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. elementy decyzji, w tym oznaczenie organu i adresata, podpis osoby wydającej decyzję, datę jej wydania, oraz rozstrzygnięcie, gdzie Dowódca w formule imperatywnej "odmówił rozpatrzenia złożonego wniosku z uwagi na brak uzasadnienia dla przyznania żądanego odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2019 r. ( sygn. akt I OSK 663/17) jedną z cech, niezbędnych dla uznania pisma za decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym jest ustalenie, że pismo załatwia sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., to jest że rozstrzyga władczo o uprawnieniu lub obowiązku konkretnego podmiotu wynikającym z przepisu prawa. Za Sądem meriti uznać należy, że taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zasadną była również konstatacja ze strony Sądu pierwszej instancji, że skarżącemu kasacyjnie doręczono pismo z dnia 13 stycznia 2022 r. Z tego powodu należało podzielić zapatrywanie wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że Dowódca nie pozostawał w zarzucanej skargą bezczynności, gdyż co do istoty rozstrzygnął sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego. W powyżej opisanej sytuacji skarżący kasacyjnie mógł zakwestionować wydaną decyzję w drodze odwołania wniesionego do organu wyższego stopnia. Istotnym jest jednakże wskazanie, że w piśmie z dnia 13 stycznia 2022 r. nie zawarto pouczenia w tej kwestii. Odnosząc się do braku zawartego w decyzji pouczenia należy jednakże wskazać, że zgodnie z treścią art. 112 k.p.a. błędne pouczenie dotyczące odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 37/21) wskazał wprost, że błędne pouczenie strony o braku przysługiwania środka zaskarżenia lub brak pouczenia o przysługiwaniu środka zaskarżenia nie może prowadzić do negatywnych skutków dla strony. Taka strona może skutecznie wnieść odwołanie, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa. Niemniej, z uwagi na upływ terminu do wniesienia odwołania strona winna złożyć wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że skarżącemu kasacyjnie przysługuje prawo do złożenia przedmiotowego wniosku, i w razie jego pozytywnego rozstrzygnięcia, do poddania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji weryfikacji w administracyjnym toku instancji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.