III OSK 1502/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2821/21 sprawy ze skargi Prezesa [...] na decyzję X. z dnia 11 czerwca 2021 r., nr DS.523.2703.2021.AZ.I/126870 w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Prezesa [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2821/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezesa [...] (dalej: "skarżący" lub "Prezes") na decyzję X. (dalej: "organ") z dnia 11 czerwca 2021 r., nr DS.523.2703.2021.AZ.I/126870, w przedmiocie przetwarzania danych osobowych, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną decyzją X. działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1781, dalej: "u.o.d.o"), art. 5 ust. 1 lit. a) - c), art. 6 ust. 1 lit. c) oraz art. 58 ust. 2 lit. b) i lit. d) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1 oraz Dz. Urz. L 127 z 23.05.2018, str. 2 z późn. zm. oraz Dz. Urz. UE L 74 z 4.03.2021, str. 35; dalej: "RODO"), po rozpoznaniu wniosku Y. o nakazanie organowi usunięcia jego prywatnego adresu zamieszkania zawartego w ewidencji partii politycznych w Biuletynie Informacji Publicznej [...] pod adresem [...] (dalej: "BIP"): 1) nakazał Prezesowi dostosowanie operacji przetwarzania do przepisów RODO poprzez usunięcie adresu zamieszkania Y., zawartego w rubryce 5 ewidencji partii politycznej udostępnionej w BIP, 2) udzielił upomnienia Prezesowi za naruszenie art. 5 ust. 1 lit. a) – c) oraz art. 6 ust. 1 lit. c) RODO polegające na udostępnieniu danych osobowych Y. w zakresie jego adresu zamieszkania zawartego w rubryce 5 ewidencji partii politycznej udostępnionej BIP. Na powyższe orzeczenie Prezes wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wskazanym powyżej wyrokiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę uznając, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do skorzystania przez X. z uprawnień naprawczych określonych w art. 58 ust. 2 lit. b) i lit. d) RODO w postaci nakazania skarżącemu dostosowania operacji przetwarzania do przepisów RODO oraz udzielenia upomnienia. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że niewątpliwie ewidencja partii politycznych mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Sposoby dostępu do informacji publicznej określa art. 7 tej ustawy, który w pkt 1 stanowi, że udostępnienie następuje m. in. poprzez ogłoszenie informacji publicznej, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 3 u.d.i.p. podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., są obowiązane do udostępniania w BIP informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. a) tiret drugie, lit. c) i d) i pkt 5. Podmioty te mogą udostępniać w BIP również inne informacje publiczne. Stąd skarżący był uprawniony do udostępnienia informacji publicznej, jaką jest jawna ewidencja partii politycznych, poprzez udostępnienie danych wynikających z tej ewidencji na stronie podmiotowej BIP. Jednocześnie zapewniając w ten sposób dostęp do ewidencji partii politycznych skarżący nie mógł ingerować w treść danych, które zostały zamieszczone w tej ewidencji zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 lutego 2006 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia ewidencji partii politycznych oraz szczegółowych zasad wydawania odpisów i wyciągów z ewidencji i statutów tych partii (Dz.U. z 2006 r. Nr 33, poz. 235; dalej: "Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 lutego 2006 r."). Zasada jawności dotyczyła bowiem wszystkich danych zamieszczonych w ewidencji partii politycznych, bez żadnych wyłączeń. Wymaganie podania adresu osób wchodzących w skład organów uprawnionych do reprezentowania partii wynikało natomiast z przepisów prawa. Dlatego też skarżący nie mógł, wbrew twierdzeniom organu, ingerować w treść danych podlegających udostępnieniu w BIP i dokonać anonimizacji zamieszczonego w ewidencji adresu osoby uprawnionej do reprezentowania partii, w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wyłączenie dostępu do informacji zamieszczonych w ewidencji partii politycznych wymagałoby wyraźnej podstawy ustawowej. Przepisy ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1215; dalej: "u.p.p.") w dacie wydania zaskarżonej decyzji takiego ograniczenia nie zawierały, lecz statuowały generalną zasadę jawności ewidencji partii politycznych. Dopiero z dniem 4 sierpnia 2021 r. weszła w życie zmiana przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, który aktualnie stanowi, że ewidencja wraz z tekstami statutów jest jawna, z wyłączeniem informacji o adresach zamieszkania osób fizycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił również uwagę na fakt, że Y. jako osoba wchodząca w skład organu uprawnionego do reprezentowania partii nie musiał podawać we wniosku swojego prywatnego adresu zamieszkania, gdyż taki obowiązek nie wynikał ani z przepisu art. 11 ust. 2 u.p.p., ani z przepisu § 3 ust. 1 tiret piąte rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 lutego 2006 r. Przepisy te stanowiły jedynie o konieczności podania adresu. Okoliczność, że podany przez Y. adres jest w istocie jego prywatnym adresem zamieszkania, nie ma zatem znaczenia dla oceny dopuszczalności ujawnienia zamieszczonego adresu w ewidencji partii politycznych. Od powyższego orzeczenia X. wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj.: a) art. 18 ust. 1 i 2 u.p.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 lutego 2006 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że zasada jawności dotyczyła wszystkich danych zamieszczonych w ewidencji partii politycznych, bez żadnych wyłączeń i skarżący był uprawniony do udostępnienia informacji publicznej, jaką jest jawna ewidencja partii politycznych poprzez udostępnienie danych wynikających z tej ewidencji na stronie podmiotowej BIP, podczas gdy przepis art. 18 ust. 2 u.p.p. w ww. brzmieniu statuował wyłącznie jawność formalną danych rejestrowych, obejmującą tryb dostępu do danych zawartych w ewidencji partii politycznych w postaci prawa do otrzymywania odpisów i wyciągów z ewidencji, a nie ich upublicznienie w BIP, b) art. 18 ust. 2 u.p.p. w zw. z art. 86 RODO zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 lit. c) i art. 5 ust. 1 lit. a-c RODO, poprzez uznanie, iż art. 18 ust. 2 u.p.p. spełnia wymogi pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych, o których mowa w art. 86 RODO i tym samym dane osobowe zawarte w ewidencji partii politycznych mogły być udostępnione w BIP na zasadach określonych wyłącznie w art. 18 ust. 1 i 2 u.p.p. i organ był uprawniony do udostępnienia informacji publicznej, jaką jest jawna ewidencja partii politycznych, poprzez udostępnienie danych wynikających z tej ewidencji na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Sądu i nie mógł ingerować w treść danych podlegających udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej i dokonać anonimizacji zamieszczonego w ewidencji adresu osoby uprawnionej do reprezentowania partii w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podczas gdy dane z ewidencji partii politycznej podlegały udostępnieniu co do zasady w trybie określonym w art. 18 ust. 2 u.p.p., natomiast publikacji w BIP o tyle, to jest w takim zakresie, o ile nie naruszają art. 5 ust. 2 u.i.d.p. i art. 6 ust. 1 lit. c) oraz art. 5 ust. 1 lit a-c RODO, c) art. 18 ust. 1 i 2 u.p.p. w zw. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 lit. c) RODO, poprzez przyjęcie, że skarżący udostępniając dane wynikające z ewidencji partii politycznych (bez żadnych wyłączeń) na stronie podmiotowej BIP wypełniał ciążący na nim z mocy art. 18 ust. 1 u.p.p. obowiązek zapewnienia jawności ewidencji partii politycznych, podczas gdy przepis art. 18 ust. 1 i 2 u.p.p. statuował wyłącznie jawność formalną danych rejestrowych, obejmującą tryb dostępu do danych zawartych w ewidencji partii politycznych w postaci prawa do otrzymywania odpisów i wyciągów z ewidencji, a nie obowiązek ich upublicznienia w BIP, d) art. 58 ust. 2 lit. b) i d) RODO, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że nie było w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstaw do skorzystania przez X. z uprawnień naprawczych w postaci nakazania skarżącemu dostosowania operacji przetwarzania do przepisów RODO oraz udzielenia upomnienia, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji, bowiem w sprawie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 lit. a-c oraz art. 6 ust. 1 lit. c) RODO. Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zawnioskował również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zostały postawione wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię. Problem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Prezes był uprawniony do udostępnienia danych wynikających z ewidencji partii politycznych na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Sądu, bez żadnych wyłączeń. Przede wszystkim należy podnieść, że art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (t.j. Dz.U. z r., poz., dalej: "u.p.p.") w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, to jest 11 czerwca 2021 r. stanowił: "1. Ewidencja wraz z tekstami statutów partii politycznych jest jawna. 2. Każdemu przysługuje prawo otrzymywania od Sądu uwierzytelnionych odpisów i wyciągów z ewidencji i statutów partii politycznych". Powyższy przepis uległ zmianie z dniem 4 sierpnia 2021 r. na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o partiach politycznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1407), co trafnie zaakcentował Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 18 ust. 1 i 2 u.p.p.: "1. Ewidencja wraz z tekstami statutów partii politycznych jest jawna, z wyłączeniem informacji o adresach zamieszkania osób fizycznych. 2. Każdemu przysługuje prawo otrzymywania od Sądu uwierzytelnionych odpisów i wyciągów z ewidencji i statutów partii politycznych.". W wyniku nowelizacji został do art. 18 dodany ustęp 3a w brzmieniu: "Jawne informacje zawarte w ewidencji podlegają udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej Sądu". W dacie wydania zaskarżonej decyzji zakres danych zawartych w księdze ewidencyjnej partii politycznych był określony w § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 lutego 2006 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia ewidencji partii politycznych oraz szczegółowych zasad wydawania odpisów i wyciągów z ewidencji i statutów tych partii. W § 3 ust. 1 tiret piąty rozporządzenia wskazano, że w rubryce piątej księgi zamieszcza się imiona, nazwiska i adresy osób wchodzących w skład organów uprawnionych w statucie do reprezentowania partii na zewnątrz oraz do zaciągania zobowiązań majątkowych. Z kolei art. 11 ust. 2 u.p.p. stanowił, że zgłoszenie powinno zawierać nazwę, skrót nazwy i określenie adresu siedziby partii politycznej oraz imiona, nazwiska i adresy osób wchodzących w skład organów uprawnionych w statucie do reprezentowania partii na zewnątrz oraz do zaciągania zobowiązań majątkowych. Do zgłoszenia można załączyć wzorzec symbolu graficznego partii politycznej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie było podstaw do wyłączenia jawności w odniesieniu do jakiejkolwiek kategorii danych zamieszczonych w ewidencji partii politycznych. Podstawa prawna takiego wyłączenia została wykreowana dopiero wyżej opisaną nowelizacją ustawy o partiach politycznych w odniesieniu do informacji o adresach zamieszkania osób fizycznych. Z powyższych przyczyn nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej oznaczony literą a). Prawdą jest, że Prezes nie był w dacie wydania zaskarżonej decyzji zobligowany wyraźnym przepisem ustawy o partiach politycznych do opublikowania danych wynikających z ewidencji partii politycznych w Biuletynie Informacji Publicznej. Informacje wskazane w ewidencji partii politycznych mają jednak niewątpliwe charakter informacji publicznej, a skoro tak, to organ był uprawniony do ich udostępnienia. Kwestia ta nie podlega szerszemu omówieniu wobec braku w tym zakresie zarzutów w skardze kasacyjnej. Z podanych wyżej przyczyn zarzut oznaczony literą c) jest bezzasadny. Powołany w tej podstawie kasacyjnej art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. W powołanym art. 6 u.d.i.p. znajduje się jedynie przykładowy katalog informacji spełniających przesłanki informacji publicznej. Z kolei uprawnienie do udostępniania informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej wynika z art. 8 ust. 3 u.d.i.p., na co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji na str. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Trafna jest także konstatacja Sądu pierwszej instancji, że wyłączenie w odniesieniu do określonej kategorii informacji publicznej obowiązku jej udostępnienia musi wynikać w sposób wyraźny z określonej podstawy ustawowej (str. 18 uzasadnienia wyroku), a w dacie wydania zaskarżonej decyzji brak było takiej podstawy prawnej, o czym była mowa wyżej. W powyższym kontekście nie są zasadne także zarzuty naruszenia przepisów RODO przytoczone w podstawach kasacyjnych oznaczonych literami b) c) i d), a to z uwagi na jawny charakter informacji znajdujących się w ewidencji partii politycznych. Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. W pkt II sentencji wyroku oddalono wniosek Prezesa o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ odpowiedź skarżącego na skargę kasacyjną, nie została sporządzona przez pełnomocnika będącego radcą prawnym lub adwokatem, a zatem nie miał zastosowania art. 205 § 2 w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.