III OSK 1499/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 8 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 183/25 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 13 lutego 2025 r. nr SKO.54.3.2025 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 8 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 183/25 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w [...] (dalej: "skarżący", "Stowarzyszenie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: "SKO", "Kolegium") z 13 lutego 2025 r. nr SKO.54.3.2025 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z 12 grudnia 2024 r. Burmistrz Miasta Mikołajki (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej punktu nr 6 wniosku z 30 stycznia 2023 r., w zakresie pytań: "Jaki całkowity dochód roczny uzyskuje Miasto z działki nr [...] (chodzi o odcinek od [...] – proszę podać dane z ostatnich 10 lat)? Jaką łącznie powierzchnię tej działki przeznacza się rocznie pod dzierżawę (dane z 10 lat)? Które firmy korzystały z dzierżawy bezprzetargowej, jaką powierzchnię dzierżawiły i ile zapłaciły miastu (prosimy o dane z ostatnich 5 lat oraz kopie zawartych umów)? Które firmy korzystały z ww. działki bez umowy i czy pobrano od nich obligatoryjne wynagrodzenie za ten okres (prosimy o dane z ostatnich 10 lat)?". W uzasadnieniu Burmistrz podał, że w tej sprawie wydał decyzje o odmowie udostępnienia ww. informacji publicznych z: 30 marca 2023 r. (uchylona przez SKO decyzją z 29 czerwca 2023 r.), 31 sierpnia 2023 r. (utrzymana w mocy przez SKO decyzją z 18 października 2024 r., którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 15 lutego 2024 r. sygn. II SA/Ol 1041/23 uchylił wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji) i 22 lipca 2024 r., którą decyzją z 11 października 2024 r. SKO uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz zaznaczył, że ponownie przeanalizował bieżącą i archiwalną dokumentację, aby oszacować, jakie czynności i w jakim zakresie i rozmiarze należy podjąć, aby udostępnić żądane informacje. Wyjaśnił, że w tym celu konieczne jest zebranie danych z referatów do spraw: planowania przestrzennego i gospodarki nieruchomościami, utrzymania infrastruktury publicznej i ochrony środowiska, organizacyjnych i finansowych. Burmistrz szczegółowo wyliczył ilość segregatorów, zawartych w nich teczek i kart, a także ilość czasu konieczną na przejrzenie tych dokumentów w odniesieniu do każdego z ww. pytań stowarzyszenia. Wyliczył, że analiza dokumentacji dotyczącej dzierżaw wymagałaby około 42,5 godziny pracy. Zebranie danych o udostępnianiu terenów miasta pod ustawienie reklam i potykaczy zajęłoby 7,5 godziny. Na zgromadzenie danych z zakresu podatków za okres od 2012 r. do 2022 r. należałoby przeznaczyć 89,5 godziny, zaś zebranie danych odnośnie do wynajmowania nieruchomości zajęłoby 50 minut. Zaznaczył, że dopiero po weryfikacji poszczególnych spraw, każdy z pracowników z poszczególnych referatów mógłby sporządzić zestawienia wnioskowanych danych, ich zsumowania, itp. W odniesieniu do określenia całkowitego dochodu rocznego, którego nie można wskazać przez odczytanie z umowy, decyzji itd., pracownicy muszą ustalić faktycznie wpłaty dokonane na rachunek urzędu. Burmistrz wyjaśnił, że pytanie o bezumowne korzystanie z nieruchomości gminy wymagałoby ponadto przejrzenia 10 segregatorów, obejmujących tzw. sprawy różne dzierżaw z wnioskowanych 10 lat, na co pracownik musiałby poświęcić około 10 godzin. Wyjaśnił również, że sporządzenie kserokopii żądanych dokumentów, z uwagi na ich objętość, nie wyniosłoby mniej niż 3 godziny. Dodał, że urząd dysponuje dwiema kopiarkami, z których korzysta 41 pracowników. Burmistrz stwierdził, że bez weryfikacji dokumentacji (segregatorów, kartonów), co zajmie ponad 170 godzin, nie jest możliwe określenie kosztów, jakie organ będzie musiał ponieś na skopiowanie żądanych dokumentów. Oszacował, że przyjmując szacunkowy czas pracy około 170 godzin na weryfikację dokumentów z zasobu akt urzędu, przy 40 godzinnym systemie czasu pracy, na zebranie materiałów, ich przejrzenie, należy poświęcić ponad 4 tygodnie pracy. Zauważył, że nie jest możliwe, aby pracownik wykonywał pracę w godzinach nadliczbowych przez 8 godzin. Wskazał, że szacując maksymalnie 4 godziny dziennie, to ww. prace byłyby realizowane przez ok. 9 tygodni. Aby nie zakłócać normalnego trybu pracy urzędu i realizować jego bieżące zadania, niezbędne byłoby wykonanie tych działań w godzinach nadliczbowych. Burmistrz wskazał, że łączny koszt wypłaty pracownikom wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych, wyniósłby szacunkowo 13 096,80 zł brutto (średni koszt jednej godziny nadliczbowej pracownika ok. 77,04 zł brutto x 170 godzin nadliczbowych). Organ I instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę ilość dokumentów, które składają się na wnioskowaną informację, czasochłonność zadań związanych z udostępnieniem żądanych informacji i charakter tych zadań obejmujących analizę i anonimizację danych zawartych w 26 segregatorach, 56 kartonach i 10 teczkach, wytworzona informacja zyskuje walor informacji przetworzonej. Burmistrz ocenił, że udzielenie odpowiedzi na wniosek uniemożliwiłoby podejmowanie przez pracownika zwykłych czynności służbowych, zakłócając tym samym prawidłowe działanie urzędu. Wskazał też na nadużywanie przez skarżącego prawa do informacji. Podał, że przez około 3 lata skarżący niemal każdego tygodnia składa po kilka pism, które wymagają podjęcia działań i uniemożliwiają sprawną realizację zadań własnych gminy. Aktualnie skarżący złożył do organu ok. 180 takich pism wniosków, skarg, petycji. Burmistrz wywiódł ponadto, że przedstawiciel stowarzyszenia działa z niskich pobudek, realizując swoje indywidualne interesy. Zaznaczył, że stowarzyszenie na wezwanie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w pismach z 2 marca 2023 r. i 22 sierpnia 2023 r. wskazało, że wezwanie jest bezprzedmiotowe, gdyż żądane informacje nie wymagają przetworzenia informacji. Skarżący nie wykazał, że wnioskowane informacje są ważne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ani że jej uzyskanie stwarza faktyczną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy działania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Ponadto Burmistrz stwierdził, że nie polegają na prawdzie twierdzenia skarżącego przedstawione na rozprawie 15 lutego 2024 r., jakoby żądane dane znajdowały się w jednej teczce i nie wymagały przetworzenia. Zauważył, że nie miał możliwości przedstawiania rzeczywistych okoliczności na etapie postępowania sądowego. Przyznał, że była radna gminy, od której przedstawiciel stowarzyszenia uzyskał dane, aktywnie korzystała z uprawnienia przeglądania dokumentów i uzyskiwania informacji na mocy art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym również w zakresie informacji i danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Zauważył, że skoro radna gminy przekazywała informacje, z którymi zapoznała się korzystając z przysługującego jej mandatu, to skarżący posiada już informację publiczną w żądanym zakresie. SKO decyzją z 13 lutego 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Wskazało, że za informację przetworzoną uznaje się wyselekcjonowanie, po analizie posiadanych zbiorów informacji prostych i przygotowanie ich do udostępnienia, jeżeli wymagają podjęcia działań twórczych i analitycznych, opracowania zestawień, list lub wykazów czy odpowiedniego zredagowania, których efektem końcowym jest jakościowo nowa informacja (dotychczas samoistnie nieistniejąca), a nawet sporządzenie wielu kserokopii dokumentów wymagających podjęcia określonych działań organizacyjnych, zaangażowania finansowych i technicznych środków oraz pracowników organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. SKO zauważyło, że z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") wynika, że warunkiem udostępnienia przetworzonej informacji publicznej jest wykazanie nie tylko interesu publicznego, lecz także interesu publicznego o charakterze szczególnym. Wnioskodawca musi więc wykazać, że uzyskanie przez niego informacji przetworzonej przyczyni się do ważnych dla państwa czy społeczeństwa działań i jest bardzo istotne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców. Niezbędne jest zatem wykazanie, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. SKO stwierdziło, że organ I instancji wykazał, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Burmistrz przedstawił bowiem wyliczenia szacunkowe, wskazujące na szeroki zakres nakładów organizacyjnych, finansowych i ludzkich, jakie musiałby ponieść, aby sprostać żądaniom zawartym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Udostępnienie żądanych informacji wymagałoby zaangażowania pracowników 4 referatów, co znacznie utrudniłoby normalne funkcjonowanie Urzędu Miasta i Gminy Mikołajki. Potrzebne byłoby poświęcenie 170 godzin pracy, zaś aby nie zakłócać normalnego toku pracy urzędu, pracownicy musieliby przeglądać dokumenty i wydobywać poszczególne informacje cząstkowe z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów po godzinach pracy, co wiązałoby się kosztami za godziny nadliczbowe, oszacowanymi na około 13 000 zł. SKO oceniło, że złożoność czynności organizacyjnych, jakie organ musi podjąć w celu udostępnienia żądanych informacji (analiza wielu segregatorów, kartonów i teczek, wyszukanie żądanych danych, anonimizacja udostępnianej dokumentacji, kserowanie żądanych dokumentów), koszty finansowe, które organ musiałby ponieść (w tym koszty godzin nadliczbowych) oraz zaangażowanie zasobów osobowych (4-5 pracowników) przy uzyskiwaniu żądanych informacji świadczy o tym, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych. Zdaniem SKO, organ pierwszej instancji wysoce uprawdopodobnił wielkość nakładów, jakie musiałby ponieść, aby przetworzyć określoną grupę informacji prostych przez wydobycie poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych zbiorów dokumentów i odpowiednie ich przygotowanie na potrzeby wnioskodawcy. Zaznaczył, że z urzędu znana jest mu okoliczność sygnalizowana w skarżonej decyzji, że w ostatnim czasie skarżący złożył wiele wniosków o udostępnienie informacji publicznej, zawierających wiele wątków. Gdyby uznać je za żądanie udostępnienia informacji prostej, urząd nie mógłby normalnie funkcjonować, musiałby zajmować się wyszukiwaniem żądanych informacji. Pozyskanie tych informacji w związku z tym będzie wiązało się z ponadstandardowymi nakładami finansowymi, organizacyjnymi i osobowymi. SKO stwierdziło, że wzywane do wykazania interesu publicznego o charakterze szczególnym, Stowarzyszenie w odpowiedzi z 2 marca 2023 r. wskazało, że wezwanie to jest bezprzedmiotowe, gdyż żądane pytania nie wymagają przetworzenia informacji, a na wezwanie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, w odpowiedzi z 22 sierpnia 2023 r. wnioskodawca stwierdził, że wezwanie jest, nieuprawnione. SKO wyjaśniło, że interes publiczny odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i innych podmiotów publicznych, zwłaszcza jeżeli jest ono związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej dla jej uzyskania powinien zatem wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania na przykład organu administracji publicznej, a przez to poprawy ochrony interesu publicznego. Stowarzyszenie nie wykazało szczegółowo motywów, którymi się kierowało, występując o udostępnienie żądanych informacji. Nie wyjaśniło, w jaki sposób zamierza realnie wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowaniu organu. Nie wykazało też, w jaki sposób udzielenie żądanej informacji mogłoby wpłynąć na poprawę gospodarności w Mikołajkach. Argumenty Stowarzyszenia odnoszące się do zasadności wystąpienia o dostęp do żądanej informacji publicznej są bardzo ogólnikowe, nie wskazują na indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. SKO uznało że wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. W złożonej skardze na ww. decyzję organu odwoławczego Stowarzyszenie zarzuciło, że bezpodstawnie odmówiono mu udostępnienia informacji publicznej. Stwierdziło, że informacje o wydatkach i dochodach publicznych są informacjami publicznymi i powinny być udostępniane obywatelom, zatem odmowa ich udostępnienia jest działaniem bezprawnym. Zauważyło, że w podobnej sprawie SKO uchyliło decyzję Burmistrza, argumentując, że przygotowanie tak obszernej decyzji trwało dłużej niż zebranie żądanych danych. To pokazuje, że odmowa w niniejszej sprawie także była nieuzasadniona. Podało też, że była pracownica urzędu, będąca równocześnie radną rady miejskiej oświadczyła, że żądane informacje są łatwe do uzyskania, a ich zebranie może potrwać zaledwie kilka minut. Sama uzyskiwała informacje w urzędzie miasta w podobnej sprawie i trwało to kilka minut. Skarżący wywiódł też, że uzyskanie dostępu do tych informacji wzmacnia społeczną kontrolę nad gospodarowaniem mieniem publicznym, co jest kluczowe dla zaufania obywateli do organów administracyjnych. Dodał, że sprawę odmów udostępniania stowarzyszeniu informacji publicznych w zakresie przejrzystości finansów publicznych miasta podjął Rzecznik Praw Obywatelskich. Zauważył, że w podobnych przypadkach TSUE podkreślał znaczenie transparentności administracyjnej w demokratycznym społeczeństwie (np. sprawa C- 204/09 Flachglas Torgau). Do skargi stowarzyszenie załączyło decyzję SKO z 5 lutego 2025 r. i pismo z Biura RPO z 6 marca 2025 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Na rozprawie 8 maja 2025 r. przedstawiciel Stowarzyszenia podtrzymał skargę. Dodał, że w ciągu 3 lat Stowarzyszenie napisało 2 200 pism. Nadto, złożył do akt pismo Burmistrza z 4 kwietnia 2025 r., stanowiące odpowiedź na wniosek stowarzyszenia z 20 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej dzierżawy innej działki stanowiącej własność gminy. Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Olsztynie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu Sąd w pierwszej kolejności zaznaczył, że rozpoznawana sprawa była przedmiotem oceny Sądu, który wyrokiem z 15 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 1041/23 uchylił zaskarżoną decyzję SKO z 18 października 2023 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Sąd ocenił w tym wyroku, że przedstawiona w decyzji Burmistrza z 31 sierpnia 2023 r. argumentacja nie była dostatecznie szczegółowa i wyczerpująca, a przez to nie przekonywała, że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Zauważył, że organ pierwszej instancji wprawdzie podał, ile czasu zajmie wykonanie określonych czynności składających się na przygotowanie wnioskowanych informacji, jednakże wskazane dane miały jedynie charakter szacunkowy, natomiast nie wykazał ani nie uprawdopodobnił, że zaprezentowane szacunki są wiarygodne i uzasadnione. Sąd stwierdził też, że wyodrębnienie informacji dotyczących jednej działki z jednego źródła (teczki) przemawiałoby za tym, że wnioskowane informacje mają charakter informacji prostych, a w takiej sytuacji przedstawione szacunki odnoszące się do czasu ich przygotowania dla skarżącego należałoby uznać za nieuzasadnione. W konsekwencji Burmistrz został zobowiązany do wykazania, że żądana przez Stowarzyszenie informacja jest informacją przetworzoną, nie zaś sumą informacji prostych oraz do odniesienia się do argumentacji skarżącego przedstawionej na rozprawie 15 lutego 2024 r., że m.in. wszystkie dane znajdują się w jednej teczce, nie wymagają przetworzenia i dotyczą 3 podmiotów. Następnie Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nadal pozostaje sporna, gdyż nie została przesądzona w ww. wyroku, ocena, czy wniosek skarżącego dotyczy informacji publicznej prostej, czy przetworzonej. Sąd I instancji zgodził się z oceną SKO, że argumenty przywołane przez Burmistrza w decyzji z 12 grudnia 2024 r. przekonują, że udostępnienie informacji publicznych przez udzielenie odpowiedzi na pytania zacytowane w rozstrzygnięciu ww. decyzji należy uznać za udostępnienie informacji przetworzonej. Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz bardzo szczegółowo wymienił czynności niezbędne do wyszukania dokumentów, z których musi wyodrębnić dane w celu udostepnienia żądanych przez Stowarzyszenie informacji publicznych. Opisał, gdzie i w jaki sposób gromadzone są konieczne dokumenty, a także wiarygodnie wyliczył czas niezbędny do wyszukania poszczególnych danych, a następnie opracowania na ich podstawie wnioskowanych informacji. Przekonująco oszacował też koszt wykonania ww. czynności. Burmistrz podał bowiem, że aby udzielić odpowiedzi na ww. cytowane pytania, zawarte w punkcie 6 wniosku, niezbędne jest zebranie danych z czterech referatów: do spraw Planowania Przestrzennego i Gospodarki Nieruchomościami, do spraw Utrzymania Infrastruktury Publicznej i Ochrony Środowiska, do spraw Organizacyjnych oraz do spraw Finansowych. Stwierdził, że w zakresie dzierżaw dla obrębu [...] w urzędzie miasta prowadzone jest 21 segregatorów, każdy po średnio 15 teczek dla odrębnego podmiotu, zaś w każdej teczce znajduje się po około 20 kart (łącznie 6 300 kart). Według przeprowadzonej symulacji przejrzenie jednej teczki trwa około 5 minut, czyli weryfikacja ww. dokumentacji wymagałaby ok. 26 godzin. Zaznaczył, że konieczna jest ponadto weryfikacja 17 kartonów archiwizacyjnych, zawierających średnio 30 teczki, w których jest po około 20 stron (łącznie ok. 10 200 stron). Według przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji symulacji na przejrzenie dokumentacji archiwalnej należy poświęcić około 42,5 godziny (30 teczek x 17 kartonów x 5 minut). Wyjaśnił, że segregatory prowadzone są alfabetycznie, nie zaś chronologicznie, co dodatkowo utrudnia zebranie potrzebnych danych. Burmistrz wyjaśnił, że zebranie danych przez pracownika zajmującego się w referacie do spraw Utrzymania Infrastruktury Publicznej i Ochrony Środowiska udostępnianiem terenów miasta pod ustawienie reklam i potykaczy wymagałoby przejrzenia 5 segregatorów, prowadzonych w chronologicznie według wpływu wniosku. W każdym segregatorze znajduje się po 30 teczek (odrębnych spraw) po około 4 strony każda (łącznie 600 stron). Według przeprowadzonej symulacji na przejrzenie jednej teczki należy poświęcić około 3 minuty, czyli na weryfikację ww. dokumentów należałoby przeznaczyć 7,5 godziny. Wyjaśnił, że zebranie w referacie do spraw Finansowych danych z zakresu podatków za okres od 2012 r. do 2022 r. wymagałoby przejrzenia 39 kartonów, prowadzonych chronologicznie, w których łącznie znajduje się 2 686 teczek (odrębnych spraw) obejmujących około 9 668 stron. Według przeprowadzonej symulacji na przejrzenie teczki należy poświęcić około 2 minut, czyli na weryfikację tych teczek należałoby przeznaczyć 89,5 godziny. Zebranie danych przez pracownika zajmującego się w referacie do spraw organizacyjnych wynajmowaniem nieruchomości wymagałoby przejrzenia 10 teczek (odrębnych spraw) po około 10 stron, a według przeprowadzonej symulacji na przejrzenie przedmiotowej dokumentacji należy poświęcić około 50 minut. Burmistrz dodał, że niezbędne będzie również przejrzenie 10 segregatorów obejmujących tzw. "sprawy różne dzierżaw" z wnioskowanych 10 lat, zawierających dokumenty postępowań, które nie kończyły się zawarciem umowy dzierżawy, albo które dotyczą m.in. korzystania z nieruchomości bez stosownego tytułu prawnego. W tym celu należałoby zweryfikować 10 segregatorów, w każdym znajduje się około 50 odrębnych spraw (wniosków, pism, wezwań), co szacunkowo zajęłoby 1 godzinę, a łącznie około 10 godzin. W ocenie Sądu I instancji zasadnie też organ I instancji zauważył, że dopiero po weryfikacji poszczególnych spraw mógłby udzielić odpowiedzi na pytania o całkowity dochód, łączne powierzchnie dzierżawionych części działki nr [...], a także określenie całkowitego dochodu rocznego, co wymaga m.in. ustalenia faktycznych wpłat na rachunek urzędu. Słusznie też stwierdził, że dopiero sprawdzenie dokumentacji pozwoli odnieść się do pytania o przedsiębiorców korzystających w okresie ostatnich 10 lat z ww. działki bez umowy i ewentualnego pobrania od nich wynagrodzenia. Burmistrz wskazał ponadto, że wykonanie kserokopii dokumentów, o które zwróciło się Stowarzyszenie, wynosiłby co najmniej 3 godziny. Zdaniem Sądu, Burmistrz przekonująco również uzasadnił, że aby wyselekcjonować, zgromadzić i opracować dane niezbędne do odpowiedzi na przedmiotowe pytania, nie zakłócając przy tym normalnego trybu pracy urzędu i realizując bieżące zadania, pracownicy musieliby pracować w godzinach nadliczbowych niemal 9 tygodni, a koszt ich wynagrodzenia za tę pracę wynosiłby szacunkowo 13.096,80 zł brutto. Sąd I instancji, uwzględniając wyjaśnienia Burmistrza stwierdził, że ilość i czasochłonność czynności niezbędnych do odpowiedzi na wszystkie pytania, jakie Stowarzyszenie zawarło w punkcie 6 wniosku, pozwala uznać żądane informacje publiczne za "przetworzone" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wobec tego Sąd stwierdził, że zasadnie w niniejszej sprawie pismami z 13 lutego 2023 r. i 2 sierpnia 2023 r. Burmistrz wezwał Stowarzyszenie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem wnioskowanych danych, wskazując, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. W odpowiedzi Stowarzyszenie w piśmie z 2 marca 2023 r. stwierdziło, że wezwanie jest bezprzedmiotowe, gdyż udostępnienie żądanych informacji nie wymaga ich przetworzenia, a w piśmie z 22 sierpnia 2023 r. powtórzyło, że wezwanie jest nieuprawnione i zmierza do utrudnienia stowarzyszeniu uzyskania informacji publicznej. W ocenie Sądu prawidłowo organy obu instancji oceniły udzielone przez Stowarzyszenie odpowiedzi jako brak wykazania ww. przesłanki. W związku z powyższym Sąd stwierdził zasadnie Burmistrz odmówił udostępnienia żądanych informacji z uwagi na niewykazanie przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z 15 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 1041/23, Burmistrz odniósł się do twierdzeń skarżącego przedstawionych na rozprawie. Przyznał, że była radna gminy, od której przedstawiciel Stowarzyszenia uzyskał jakieś dane, korzystała z prawa do przeglądania dokumentów i uzyskiwania informacji na mocy art. 24 ust. 2 u.s.g. również w zakresie informacji i danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Zaprzeczył jednocześnie, jakoby żądane przez Stowarzyszenie dane znajdowały się w jednej teczce i nie wymagały przetworzenia. Zauważył, że okoliczność, że niektóre dane dotyczące przedmiotowej nieruchomości znajdują się w jednej z teczek gromadzonych przez Burmistrza, nie przeczy twierdzeniu, że aby odpowiedzieć na pytania dotyczące całkowitego dochodu rocznego z tej działki z ostatnich 10 lat, łącznej powierzchni tej działki przeznaczonej rocznie pod dzierżawę na przestrzeni 10 lat, informacji o dzierżawach bezprzetargowych i bezumownych z ostatnich 10 lat oraz dochodów z tego tytułu, niezbędne jest wykonanie opisanych w decyzji burmistrza czynności przez wyliczony tam szacunkowo czas. Zdaniem Sądu, oceny tej nie zmienia przedłożone na rozprawie przez Stowarzyszenie pismo z 4 kwietnia 2025 r. Dotyczy ono bowiem działki o raczej niewielkiej powierzchni (z pisma wynika, że jest ona zabudowana wyłącznie "budką" z lodami), a Stowarzyszenie domagało się jedynie informacji o wysokości przychodu z tytułu jej dzierżawy i dzierżawcach. Działka, której dotyczy wniosek stowarzyszenia z 30 stycznia 2023 r., ma dużą powierzchnię (0,2660 ha) i możliwe jest jej wydzierżawienie kilku podmiotom (jak podało stowarzyszenie w piśmie z 22 sierpnia 2023 r. działka ta ma ponad 200 m długości, w tym 100 m z możliwością lokalizacji stanowisk handlowych). Już tylko z uwagi na te okoliczności nie można uznać, że zakres czynności niezbędnych do załatwienia obu żądań byłby taki sam. W ocenie Sądu bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że SKO decyzją z 5 lutego 2025 r. uchyliło decyzję Burmistrza z 17 września 2024 r. Jak wynika z jej uzasadnienia, SKO oceniło, że burmistrz nie zrealizował wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z 9 kwietnia 2024 r. w sprawie II SA/Ol 1131/23, który przesądził, że "żądana przez skarżącego informacja publiczna nie jest informacją przetworzoną, lecz jest to informacja prosta, dlatego też skarżący nie miał obowiązku wykazywania szczególnie istotnego interesu w jej pozyskaniu". W wyroku o sygn. akt II SA/Ol 1041/23 Sąd nie stwierdził, że żądana przez skarżącego informacja publiczna nie jest informacją przetworzoną, lecz zobligował organ I instancji, aby wykazał, że "żądana informacja jest informacją przetworzoną, nie zaś sumą informacji prostych". Sąd I instancji stwierdził również, że kwestia działań podjętych przez RPO w sprawie decyzji Burmistrza z 17 września 2024 r. nie jest okolicznością mającą znaczenie prawne dla oceny zaskarżonej decyzji. Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego tj. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji także niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że żądana przez skarżącego informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną, do której dostęp jest możliwy jedynie po wykazaniu szczególnie istotnego interesu publicznego, podczas gdy żądane przez skarżącego informacje mieszczą się w kategorii informacji publicznej prostej - co w konsekwencji skutkowało oddaleniem przez Sąd złożonej skargi; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 8 k.p.a. i 9 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że żądana przez skarżącego informacja publiczna nie miała charakteru informacji publicznej przetworzonej; III. błąd w ustaleniach faktycznych, który miał istotny wpływ na wynik sprawy polegający na uznaniu przez Sąd, że: 1. w przedmiotowej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji przetworzonej w sytuacji, gdy wnioskowane informacje stanowią informacje proste; 2. skarżący nie wykazał że uzyskanie przez niego informacji przyczyni się do ważnych dla państwa czy społeczeństwa działań i jest bardzo istotne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców oraz, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego, podczas gdy okoliczności te po stronie skarżącego występują i winny zostać ustalone przez organ. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci kopii pisma z 22 października 2024 r., które Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Burmistrza dla wykazania niechęci organu do udostępniania informacji publicznych skarżącemu. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. 2. Zdaniem NSA, wszelkie zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej i uzasadniające naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy są niezasadne. Ze względu na ich komplementarny charakter, wskazujące w zasadzie na brak "bezczynności" organu - można odnieść się do nich w sposób łączny. Przypomnieć trzeba, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu (dokonania czynności) w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Rozpoznając skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną zwłoką organu lub też jak wskazuje organ w niniejszej sprawie – podejmowania różnych czynności czy inicjatyw zmierzających do załatwienia sprawy. 3. W niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę na bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej. Wskazał również na to, że rozpoznawana sprawa była przedmiotem oceny Sądu, który wyrokiem z 15 lutego 2024 r. (sygn. akt II SA/O11041/23) uchylił decyzje organów oceniając, że argumentacja organów nie była dostatecznie szczegółowa i wyczerpująca, a przez to nie przekonywała, że w sprawie mamy do czynienia z "informacją publiczną przetworzoną". Zauważył, że organ I instancji wprawdzie podał, ile czasu zajmie wykonanie określonych czynności składających się na przygotowanie wnioskowanych informacji, jednakże wskazane dane miały jedynie charakter szacunkowy, natomiast nie wykazał ani nie uprawdopodobnił, że zaprezentowane szacunki są wiarygodne i uzasadnione. Sąd stwierdził też, że wyodrębnienie informacji dotyczących jednej działki z jednego źródła (teczki) przemawiałoby za tym, że wnioskowane informacje mają charakter informacji prostych, a w takiej sytuacji przedstawione szacunki odnoszące się do czasu ich przygotowania dla skarżącego należałoby uznać za nieuzasadnione. W konsekwencji Burmistrz został zobowiązany do wykazania, że żądana przez stowarzyszenie informacja jest "informacją przetworzoną" nie zaś sumą informacji prostych oraz do odniesienia się do argumentacji skarżącego przedstawionej na rozprawie 15 lutego 2024 r., że m in. wszystkie dane znajdują się w jednej teczce, nie wymagają przetworzenia i dotyczą 3 podmiotów. Zatem w ocenie NSA, ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji miał obowiązek zbadać, czy organy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych we wcześniejszym wyroku. 4. W ocenie NSA, niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na to, że żądana przez Skarżącego informacja publiczna jest informacją publiczną "prostą" a nie "informacją publiczną przetworzoną", przez co Sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego (tj. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art 1 ust. 1 u.d.i.p.) oraz przepisy prawa procesowego (tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a.). Do tak sformułowanych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej można odnieść się w sposób komplementarny, skazując na następujące przyczyny oddalenia skargi kasacyjnej. Po pierwsze – prawidłowo Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, czym jest "informacja publiczna", "informacja publiczna przetworzona" oraz "informacja o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego" (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.) i na jakich zasadach podlega udostępnieniu. W związku z tym nie ma potrzeby ponownej analizy przepisów w tym zakresie. Po drugie – Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo podzielił ocenę organów, że udostępnienie informacji publicznych przez udzielenie odpowiedzi na pytania wnioskodawcy należało uznać za udostępnienie "informacji przetworzonej". Wskazano, że organy: a) wymieniły czynności niezbędne do wyszukania dokumentów, z których muszą wyodrębnić dane w celu udostępnienia żądanych przez stowarzyszenie informacji publicznych (aby udzielić odpowiedzi na pytania zawarte w punkcie 6 wniosku, niezbędne jest zebranie danych z 4 referatów: do spraw Planowania Przestrzennego i Gospodarki Nieruchomościami, do spraw Utrzymania Infrastruktury Publicznej i Ochrony Środowiska, do spraw Organizacyjnych oraz do spraw Finansowych); b) opisano, gdzie i w jaki sposób gromadzone są konieczne dokumenty (wskazano, że w zakresie dzierżaw dla obrębu [...] w urzędzie miasta prowadzone jest 21 segregatorów, każdy po średnio 15 teczek dla odrębnego podmiotu, zaś w każdej teczce znajduje się po około 20 kart - łącznie 6 300 kart); c) w sposób wiarygodny wyliczono czas niezbędny do wyszukania poszczególnych danych, a następnie opracowania na ich podstawie wnioskowanych informacji (według przeprowadzonej symulacji przejrzenie jednej teczki trwa około 5 minut, czyli weryfikacja dokumentacji wymagałaby około 26 godzin; konieczna jest ponadto weryfikacja 17 kartonów archiwizacyjnych, zawierających średnio 30 teczki, w których jest po około 20 stron (łącznie około 10 200 stron); według przeprowadzonej symulacji na przejrzenie dokumentacji archiwalnej należy poświęcić około 42,5 godziny (30 teczek x 17 kartonów x 5 minut); wskazano, że segregatory prowadzone są alfabetycznie, nie zaś chronologicznie, co dodatkowo utrudnia zebranie potrzebnych danych; zebranie danych przez pracownika zajmującego się w referacie do spraw Utrzymania Infrastruktury Publicznej i Ochrony Środowiska udostępnianiem terenów miasta pod ustawienie reklam i potykaczy wymagałoby przejrzenia 5 segregatorów, prowadzonych w chronologicznie według wpływu wniosku; w każdym segregatorze znajduje się po 30 teczek (odrębnych spraw) po około 4 strony każda (łącznie 600 stron); według przeprowadzonej symulacji na przejrzenie jednej teczki należy poświęcić około 3 minuty, czyli na weryfikację ww. dokumentów należałoby przeznaczyć 7,5 godziny; zebranie w referacie do spraw finansowych danych z zakresu podatków za okres od 2012 r. do 2022 r. wymagałoby przejrzenia 39 kartonów, prowadzonych chronologicznie, w których łącznie znajduje się 2 686 teczek (odrębnych spraw) obejmujących około 9 668 stron; według przeprowadzonej symulacji na przejrzenie teczki należy poświęcić około 2 minut, czyli na weryfikację tych teczek należałoby przeznaczyć 89,5 godziny; zebranie danych przez pracownika zajmującego się w referacie do spraw organizacyjnych wynajmowaniem nieruchomości wymagałoby przejrzenia 10 teczek (odrębnych spraw) po około 10 stron, a według przeprowadzonej symulacji na przejrzenie przedmiotowej dokumentacji należy poświęcić około 50 minut; Burmistrz dodał, że niezbędne będzie również przejrzenie 10 segregatorów obejmujących tzw. "sprawy różne dzierżaw" z wnioskowanych 10 lat, zawierających dokumenty postępowań, które nie kończyły się zawarciem umowy dzierżawy, albo które dotyczą m.in. korzystania z nieruchomości bez stosownego tytułu prawnego; w tym celu należałoby zweryfikować 10 segregatorów, w każdym znajduje się około 50 odrębnych spraw (wniosków, pism, wezwań), co szacunkowo zajęłoby 1 godzinę, a łącznie około 10 godzin; organ wskazał, że dopiero po weryfikacji poszczególnych spraw można udzielić odpowiedzi na pytania o całkowity dochód, łączne powierzchnie dzierżawionych części działki nr [...], a także określenie całkowitego dochodu rocznego, co wymaga m.in. ustalenia faktycznych wpłat na rachunek urzędu; dopiero sprawdzenie dokumentacji pozwoli odnieść się do pytania o przedsiębiorców korzystających w okresie ostatnich 10 lat z ww. działki bez umowy i ewentualnego pobrania od nich wynagrodzenia; Burmistrz wskazał ponadto, że wykonanie kserokopii dokumentów, o które zwróciło się stowarzyszenie, wynosiłby co najmniej 3 godziny); d) w sposób przekonujący oszacował także koszt wykonania wskazanych czynności (wskazano, że aby wyselekcjonować, zgromadzić i opracować dane niezbędne do odpowiedzi na przedmiotowe pytania, nie zakłócając przy tym normalnego trybu pracy urzędu i realizując bieżące zadania, pracownicy musieliby pracować w godzinach nadliczbowych niemal 9 tygodni, a koszt ich wynagrodzenia za tę pracę wynosiłby szacunkowo 13 096,80 zł brutto). Po trzecie – prawidłowo zatem Sąd I instancji stwierdził, że ilość i czasochłonność czynności niezbędnych do odpowiedzi na wszystkie pytania, jakie stowarzyszenie zawarło w punkcie 6 wniosku, pozwala uznać żądane informacje publiczne za "przetworzone" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. NSA w pełni podziela tą tezę. W związku z tym prawidłowo Burmistrz pismami z 13 lutego 2023 r. i 2 sierpnia 2023 r. wezwał Stowarzyszenie do wykazania "szczególnie istotnego interesu publicznego" przemawiającego za udostępnieniem wnioskowanych danych, wskazując, że wnioskowane informacje stanowią "informację publiczną przetworzoną". Odpowiedź Stowarzyszenia (wskazująca, że wezwanie takie jest bezprzedmiotowe) zostało prawidłowo uznana za brak wykazania przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego". Po czwarte – Sąd I instancji zasadnie również uznał, że organy odniosły się do innych wytycznych Sądu zawartych we wcześniejszym wyroku z 15 lutego 2024 r. (sygn. akt II SA/OI 1041/23). Wskazano, że okoliczność, że niektóre dane dotyczące przedmiotowej nieruchomości znajdują się w jednej z teczek gromadzonych przez organ I instancji, nie przeczy twierdzeniu, że aby odpowiedzieć na pytania dotyczące całkowitego dochodu rocznego z tej działki z ostatnich 10 lat, łącznej powierzchni tej działki przeznaczonej rocznie pod dzierżawę na przestrzeni 10 lat, informacji o dzierżawach bezprzetargowych i bezumownych z ostatnich 10 lat oraz dochodów z tego tytułu, niezbędne jest wykonanie opisanych w decyzji burmistrza czynności przez wyliczony tam szacunkowo czas. 5. Podsumowując, Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej punktu nr 6 wniosku Stowarzyszenia z 30 stycznia 2023 r., w zakresie pytań: "Jaki całkowity dochód roczny uzyskuje Miasto z działki nr [...] (chodzi o odcinek od [...] - proszę podać dane z ostatnich 10 lat)? Jaką łącznie powierzchnię tej działki przeznacza się rocznie pod dzierżawę (dane z 10 lat)? Które firmy korzystały z dzierżawy bezprzetargowej, jaką powierzchnię dzierżawiły i ile zapłaciły miastu (prosimy o dane z ostatnich 5 lat oraz kopie zawartych umów)? Które firmy korzystały z ww. działki bez umowy i czy pobrano od nich obligatoryjne wynagrodzenie za ten okres (prosimy o dane z ostatnich 10 lat)?". W sprawie prawidłowo ustalono bowiem, że wskazywana informacja ma charakter "informacji publicznej przetworzonej" a Stowarzyszenie nie wykazało w sprawie "szczególnego interesu publicznego". 6. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.