III OSK 1495/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 877/22 w sprawie ze skargi M. G. na akt Burmistrza Morąga z dnia 22 grudnia 2021 r. w przedmiocie umieszczenia na liście mieszkaniowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 877/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej "WSA w Olsztynie" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.G. (dalej "skarżący") na akt Burmistrza Morąga (dalej jako "Burmistrz" albo "organ") z dnia 22 grudnia 2021 r. w przedmiocie umieszczenia na liście mieszkaniowej: 1) oddalił skargę; 2) przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz radcy prawnego R.B. kwotę 240 złotych powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 18 listopada 2021 r. Komisja Mieszkaniowa zaopiniowała negatywnie wniosek skarżącego o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Morąg ze względu na posiadanie przez wnioskodawcę uprawnienia do zamieszkiwania w lokalu gminnym nr [...] przy ul. [...] w M. W konsekwencji wnioskodawca nie został ujęty w projekcie listy osób uprawnionych do najmu lokalu mieszkalnego w 2022 r. Pismem z dnia 7 grudnia 2021 r. skarżący wniósł odwołanie od opinii Komisji Mieszkaniowej wskazując, że spełnia warunki dochodowe, nie posiada żadnego tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego oraz znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, a za przyznaniem lokalu mieszkalnego przemawiają ważne względy społeczne. Odpowiadając na odwołanie Burmistrz pismem z dnia 22 grudnia 2021 r. poinformował skarżącego, że sprawa nie mogła zostać pozytywnie załatwiona. Organ wskazał, że Komisja Mieszkaniowa opiniuje wnioski o najem lokali mieszkalnych zgodnie z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w Morągu nr XXXVIII/560/2017 z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Morąg. Komisja Mieszkaniowa wskazała, że skarżący nie podejmuje pracy zarobkowej w Gminie Morąg, a źródłem jego utrzymania są świadczenia z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, toteż istotnie osiąga on określony w uchwale dochód, jednakże dochód nie stanowi jedynego kryterium kwalifikacyjnego do listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów gminnych. Zgodnie z § 4 uchwały lokale tworzące mieszkaniowy zasób Gminy Morąg wynajmuje się członkom morąskiej wspólnoty samorządowej, którzy nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i spełniają kryteria dochodowe. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 3 wspomnianej uchwały poprzez "członków wspólnoty samorządowej nie mających zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, których warunki zamieszkiwania kwalifikują wnioskodawcę do ich poprawy rozumie się osoby pełnoletnie nie posiadające tytułu prawnego do samodzielnego mieszkania, zamieszkujące w lokalach, w których na jedną osobę uprawnioną przypada mniej niż 7m² powierzchni mieszkalnej, przy czym warunek ten uważa się za spełniony w przypadku, gdy małżonkowie realizują swoje potrzeby w różnych miejscach zamieszkania, a w przypadku wspólnego zamieszkiwania rodziny w jednym lokalu powierzchnia mieszkalna w przeliczeniu na 1 osobę nie przekraczałaby 7 m² powierzchni mieszkalnej". Burmistrz Morąg podkreślił, że zgodnie z decyzją nr GK 8174/8/89 z 16 marca 1989 r. skarżący wraz z rodzicami i bratem uprawniony został do zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ul [...] w M., wchodzącego w skład zasobów Gminy Morąg. Co istotne przedmiotowy lokal charakteryzuje się powierzchnią użytkową 50,10 m² oraz powierzchnią mieszkalną 36,07 m², a więc spełnione zostało kryterium powierzchniowe określone w § 5 ust. 3 uchwały, jak również rodzina skarżącego nie została pozbawiona mieszkania na skutek zdarzeń losowych, ani nie zamieszkuje w budynku przeznaczonym do rozbiórki. Jednocześnie Komisja Mieszkaniowa wskazała, iż w złożonych przez skarżącego dokumentach fakt bycia uprawnionym do zamieszkiwania w lokalu przy ul. [...] m. [...] nie został ujawniony. W piśmie z dnia 11 stycznia 2022 r., skierowanym do Burmistrza, skarżący wskazał, że niezrozumiałym jest powoływanie się na fakt, iż jest on uprawniony do zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ul. [...] w M., gdyż nie mieszka tam od 20 lat, a wymeldował się w 2018 r. W odpowiedzi na to pismo Burmistrz podał, że przedmiotowy lokal przy ul. [...] w M. wciąż istnieje, stanowi własność Gminy Morąg i nadal zajmowany jest przez rodzinę skarżącego. Skarżący nie został przez Gminę Morąg pozbawiony uprawnienia do tegoż lokalu i nie został również pozbawiony mieszkania na skutek zdarzeń losowych. Ponadto budynek, w którym znajduje się opisany lokal, nie został zburzony ani nie jest przeznaczony do rozbiórki. Zdaniem Burmistrza argumentacja skarżącego jakoby za wynajęciem lokalu z zasobów gminnych przemawiały zasady współżycia społecznego jest chybiona, albowiem wspólnota samorządowa Gminy Morąg zabezpieczyła już potrzeby mieszkaniowe skarżącego poprzez lokal nr [...] przy ul. [...] w M. Pismem z dnia 14 listopada 2022 r. skarżący wniósł skargę do WSA w Olsztynie na akt Burmistrza z dnia 22 grudnia 2021 r. dotyczący odmowy umieszczenia skarżącego na liście mieszkaniowej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 5 ust. 3, § 6 ust. 5 oraz § 22 ust. 4 i 5 uchwały nr XXXVIII/560/2017 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Morąg. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego Skarżący podniósł, że odmówiono mu umieszczenia na liście mieszkaniowej, ponieważ jest uprawniony do zamieszkiwania w lokalu nr [...] położonym przy ul. [...]. Lokal ten przyznany został rodzicom skarżącego w marcu 1989 r. On sam był wówczas nastolatkiem pozostającym pod władzą rodzicielską. Obecnie zaś pozostaje dorosłym mężczyzną oczekującym pomocy w realizacji potrzeb mieszkaniowych. Uchwała Rady Miejskiej w Morągu mówi wprost o osobach pełnoletnich nie mających tytułu prawnego do samodzielnego mieszkania. Skarżący warunek ten spełnia, trudno bowiem uznać teoretyczną możliwość zamieszkiwania z rodzicami za "tytuł prawny do samodzielnego mieszkania". Burmistrz prezentowaną wykładnią uchwały próbuje doprowadzić do sytuacji, w której wielopokoleniowa rodzina może mieć prawo tylko do jednego mieszkania komunalnego, o ile spełniony pozostaje warunek metrażu. Skarżący wskazał, że lokal zajmowany przez rodziców opuścił już przed wielu laty. Toczyło się nawet postępowanie administracyjne mające na celu wymeldowanie go. Ostatecznie skarżący wymeldował się samodzielnie. Ponadto, zdaniem skarżącego, Burmistrz naruszył jeszcze jeden z przepisów wspomnianej uchwały. Stosownie bowiem do postanowień § 22 ust. 4 wstępnej kwalifikacji wniosków dokonuje Urząd Miejski w Morągu, Komisja Mieszkaniowa zaś jedynie opiniuje wnioski zweryfikowane, wskazując te osoby, które powinny otrzymać lokal w pierwszej kolejności (§ 23 ust. 3 uchwały). Jak wynika z aktu Burmistrza Morąga, to właśnie Komisja Mieszkaniowa dokonała kwalifikacji wniosku i podniosła argument o rzekomym zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych skarżącego. Nie uczynił tego podmiot uprawniony na etapie wcześniejszym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po upływie terminu, ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej. W dniu 23 marca 2023 r. WSA w Olsztynie wydał wyrok opisany na wstępie, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał w szczególności, że uwarunkowania prawne przedmiotowej sprawy wyznaczają w pierwszym rzędzie regulacje rangi ustawowej, w szczególności art. 4 ust. 1 i 2 i art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 172 ze zm., dalej u.o.p.l.). W ocenie Sądu I instancji regulacje te, łącznie z przepisami prawa miejscowego, wyznaczają zakres obowiązków gmin, co do zapewnienia lokali ich mieszkańcom bądź osobom bezdomnym. Brzmienie tych regulacji determinuje stwierdzenie, że uzyskanie lokalu mieszkalnego z zasobów gminy jest formą wsparcia socjalnego na rzecz mieszkańców danego terytorium. Jest zatem skierowane wyłącznie do osób, które obiektywnie potrzebują stosownej pomocy, wobec m.in. warunków materialnych czy ograniczeń socjalnych. Chodzi bowiem o pomoc dla osób, które nie mogą zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych na zasadach komercyjnych – z uwzględnieniem reguł rynkowych wynajmu nieruchomości. Przy czym oczywistym jest, że objęcie daną formą wsparcia socjalnego osób, dla których nie jest ona niezbędna, ogranicza możliwości jej uzyskania przez innych, potrzebujących faktycznie pomocy przy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. W ocenie Sądu I instancji, w tym kontekście należy czytać przepisy uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Morąg, która – w myśl upoważnienia ustawowego – określa sytuacje, gdy konkretna gmina udziela pomocy mieszkaniowej osobom jej potrzebującym. Zgodnie z § 4 owej uchwały lokale tworzące mieszkaniowy zasób Gminy Morąg wynajmuje się członkom morąskiej wspólnoty samorządowej, którzy nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Natomiast stosownie do § 5 ust. 3 przez członków wspólnoty samorządowej nie mających zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, których warunki zamieszkiwania kwalifikują wnioskodawcę do ich poprawy rozumie się osoby pełnoletnie nie posiadające tytułu prawnego do samodzielnego mieszkania, zamieszkujące w lokalach, w których na jedną osobę uprawnioną przypada mniej niż 7m² powierzchni mieszkalnej, przy czym warunek ten uważa się za spełniony w przypadku, gdy małżonkowie realizują swoje potrzeby w różnych miejscach zamieszkania a w przypadku wspólnego zamieszkiwania rodziny w jednym lokalu. WSA w Olsztynie wskazał, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż skarżący spełnia kryterium dochodowe i jest mieszkańcem gminy Morąg. Jednakże w aktach sprawy znajduje się również decyzja nr GK 8174/8/89 z dnia 16 marca 1989 r., na podstawie której skarżący wraz z rodzicami i bratem uprawniony został do zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ul. [...] w M., wchodzącego w skład zasobów Gminy Morąg. Przedmiotowy lokal charakteryzuje się powierzchnią użytkową 50,10 m² oraz powierzchnią mieszkalną 36,07 m² (9,02 m² na osobę), co oznacza, że nie zostało spełnione kryterium powierzchniowe określone w § 5 ust. 3 uchwały. Dodatkowo Sąd I instancji zauważył, że zarówno skarżący, jak i jego rodzina nie zostali pozbawieni mieszkania na skutek zdarzeń losowych, ani nie zamieszkują w budynku przeznaczonym do rozbiórki. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle powyższego nie odnieść skutku argumentacja skargi nawiązująca do tego, że wielopokoleniowa rodzina może mieć prawo tylko do jednego mieszkania komunalnego, o ile spełniony pozostaje warunek metrażu. W mieszkaniowym zasobie gminy znajduje się ograniczona liczba lokali i tym samym organ powinien przyznawać je osobom najbardziej potrzebującym, które nie mają innych możliwości niż pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Trzeba mieć przy tym na względzie, że pomoc mieszkaniowa gminy musi mieć ze swej natury ograniczony zakres, w szczególności względami ekonomicznymi (możliwości finansowe gmin zapewnienia zasobów mieszkaniowych w ramach własnych lokali bądź wynajętych na wolnym rynku). Stąd limitowana możliwościami pomoc musi być kierowana do osób najbardziej potrzebujących – znajdujących się w bardzo trudnej sytuacji materialnej i mieszkających w bardzo złych warunkach, zwłaszcza gdy chodzi o normy powierzchniowe. Zaspokojenie zatem potrzeb innych osób, w innej trudnej sytuacji, stanowi wyjątek od zasady. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, decydującego znaczenia w sprawie nie może mieć również powoływany przez skarżącego fakt braku utrzymywania bliższych kontaktów z rodziną i okoliczność, że skarżący lokal zajmowany przez rodziców opuścił już przed wielu laty. Nie może to uzasadniać korzystania z pomocy socjalnej, w postaci uzyskania lokalu z zasobów gminnych. Obiektywnie skarżący może bowiem podjąć próby zamieszkania w lokalu, do ma uprawnienie. O ile tego nie czyni, nie można uznać, że jest pozbawiony możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Zdaniem WSA w Olsztynie przyjęcie innej argumentacji prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego uprzywilejowania osób mogących zaspokoić potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie, w stosunku do osób rzeczywiście potrzebujących pomocy w uzyskaniu najmu mieszkania. Zdaniem Sądu I instancji, nie doszło również do naruszenia § 22 ust. 4 w zw. z § 23 ust. 3 uchwały. Zgodnie z § 22 ust. 4 i 5 uchwały wnioski, o których mowa w ust. 1, podlegają wstępnej ocenie przez Urząd Miejski w Morągu celem ustalenia, czy warunki mieszkaniowe i dochód wnioskodawcy uprawniają go do ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu Gminy Morąg (ust. 4). Urząd Miejski w Morągu powiadamia pisemnie wnioskodawcę o wyniku wstępnej weryfikacji wniosku, a w przypadku osób, które przeszły pozytywnie wstępną weryfikację o dalszym trybie rozpatrywania wniosku (ust. 5). Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, że pismem z dnia 8 listopada 2021 r. Burmistrz Morąga poinformował skarżącego, iż w wyniku wstępnej weryfikacji wniosku ustalone zostało, że spełnia on kryteria dochodowe określone w § 12 uchwały. Jednocześnie poinformowano skarżącego o dalszym trybie rozpatrywania wniosku. Zgodnie natomiast z § 23 ust. 1 i 3 uchwały Burmistrz Morąga powołuje Komisję Mieszkaniową liczącą od 3 do 5 członków osób, spośród radnych i pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i określa regulamin jej działania. Komisja opiniuje zweryfikowane wstępnie przez Urząd Miejski wnioski, wskazując spośród osób ubiegających się o najem lokali te osoby, które z uwagi na niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, trudne warunki mieszkaniowe lub inne ważne względy społeczne powinny otrzymać lokal mieszkalny w pierwszej kolejności, dokonując w razie wątpliwości wizji lokalnej u wnioskodawców. W związku z czym wniosek skarżącego został przekazany Komisji Mieszkaniowej, która zaopiniowała go negatywnie ze względu na posiadanie przez skarżącego uprawnień do zamieszkiwania w lokalu gminnym nr [...] przy ul. [...] w M. W konsekwencji w przedstawionych okolicznościach sprawy skarżący zasadnie nie został, w wyniku kwalifikacji Komisji Mieszkaniowej, ujęty w projekcie listy osób uprawnionych do najmu lokalu mieszkalnego w 2022 r. Pismem z dnia 26 maja 2023 r. skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 28 marca 2023 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjne zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. § 5 ust. 3 uchwały nr XXXVIII/560/2017 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Morąg, poprzez błędną wykładnię polegającą na: 1) niezasadnym przyjęciu, iż przepis ten określa powierzchnię mieszkalną lokach, w których członek wspólnoty samorządowej może zamieszkiwać, podczas gdy jego literalne brzmienie mówi o lokalach, w których osoba taka zamieszkuje, 2) niezasadnym przyjęciu, iż przepis ten dotyczy osób współuprawnionych do korzystania z lokalu mieszkalnego, podczas gdy jego literalne brzmienie mówi o tytule prawnym do samodzielnych mieszkaniach, 3) niezasadnym przyjęciu, iż przepis ten odczytywany być może w oderwaniu od postanowień art. 2 ust. 1 pkt 9 i art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w związku z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nakazuje oceniać sytuację rodzinną wnioskodawcy zgodnie z definicją legalną gospodarstwa domowego. Skarżący kasacyjnie zarzucił ponadto zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z § 22 ust. 4 i § 23 ust. 3 uchwały nr XXXVIII/560/2017 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Morąg, poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie, iż Komisja Mieszkaniowa powołana przez Burmistrza Morąga jest uprawniona do weryfikacji wniosków osób ubiegających się o najem lokalu mieszkalnego, podczas gdy kompetencję tą uchwałodawca powierzył aparatowi pomocniczemu Burmistrza – Urzędowi Miasta, Komisji pozostawiając opiniowanie o kolejności otrzymania lokalu mieszkalnego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku WSA w Olsztynie w całości, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności aktu Burmistrza Morąga z dnia 22 grudnia 2021 r. dotyczącego odmowy umieszczenia skarżącego na liście mieszkaniowej, ewentualnie o uchylenie wyroku WSA w Olsztynie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Skarga kasacyjna zawiera też wniosek pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja na poparcie sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Pismem z dnia 15 czerwca 2023 r. Burmistrz odpowiedział na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, jako że podniesiono w niej zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mimo że nie jest on zrelatywizowany wprost do ustaleń faktycznych (te bowiem, co przyznaje skarżący kasacyjnie, są prawidłowe), lecz do sfery kompetencyjnej. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie skarżący kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22). Zgodnie z powołanym przez skarżącego kasacyjnie § 22 uchwały nr XXXVIII/560/2017 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Morąg (dalej "uchwała"): Wnioski osób ubiegających się o najem lokalu mieszkalnego w mieszkaniowym zasobie Gminy Morąg ("wnioski mieszkaniowe") przyjmowane są przez Urząd Miejski w Morągu (ust. 1). Wnioski mieszkaniowe podlegają wstępnej ocenie przez Urząd Miejski w Morągu w celu ustalenia, czy warunki mieszkaniowe i dochód wnioskodawcy uprawniają go do ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu Gminy Morąg (ust. 4). Urząd Miejski w Morągu powiadamia pisemnie wnioskodawcę o wyniku wstępnej weryfikacji wniosku, a w przypadku osób, które przeszły pozytywnie wstępną weryfikację o dalszym trybie rozpatrywania wniosku (ust. 5). Z kolei § 23 uchwały stanowi, że: Burmistrz Morąga powołuje Komisję Mieszkaniową liczącą od 3 do 5 członków osób, spośród radnych i pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i określa regulamin jej działania (ust. 1). Komisja spotyka się na posiedzeniach zwoływanych przez Burmistrza Morąga (ust. 2). Komisja opiniuje zweryfikowane wstępnie przez Urząd Miejski wnioski, wskazując spośród osób ubiegających się o najem lokali te osoby, które z uwagi na niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, trudne warunki mieszkaniowe lub inne ważne względy społeczne powinny otrzymać lokal mieszkalny w pierwszej kolejności, dokonując w razie wątpliwości wizji lokalnej u wnioskodawców (ust. 3). Opinię Komisji Mieszkaniowej wpisuje się na wniosku mieszkaniowym oraz odnotowuje w protokole z posiedzenia Komisji (ust. 4). Komisja po zaopiniowaniu wniosków ustala projekt listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego w następnym roku kalendarzowym. W myśl § 24 ust. 1 uchwały projekt listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego w następnym roku kalendarzowym podlega zatwierdzeniu przez Burmistrza Morąga i podawany jest do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego na okres 14 dni. Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie powyższych przepisów – ściśle biorąc, § 22 ust. 4 i § 23 ust. 3 uchwały – przez uznanie, iż Komisja Mieszkaniowa powołana przez Burmistrza Morąga jest uprawniona do weryfikacji wniosków osób ubiegających się o najem lokalu mieszkalnego, podczas gdy kompetencję tą uchwałodawca powierzył aparatowi pomocniczemu Burmistrza – Urzędowi Miasta, Komisji pozostawiając opiniowanie o kolejności otrzymania lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie: "Naruszenie przepisów postępowania nie wpłynęło na ustalenia dotyczące stanu faktycznego, pozostają one prawidłowe, poczynił je jednak podmiot do tego nieuprawniony (Komisja Mieszkaniowa zamiast Urzędu Miasta). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodobna przyjąć, że dokonywana przez Urząd Miejski w Morągu ocena wniosków – określana jako "wstępna" – ma charakter przesądzający w zakresie przesłanek umieszczenia na liście mieszkaniowej i nie podlega już weryfikacji przez Komisji Mieszkaniową, która sporządza projekt listy, tudzież przez Burmistrza, który tę listę zatwierdza. Skoro okoliczność posiadania przez skarżącego uprawnienia do zamieszkiwania w lokalu komunalnym na mocy decyzji z dnia 16 marca 1989 r. została ujawniona na etapie prac Komisji Mieszkaniowej, to nie ulega wątpliwości, że powinna być zarówno przez tę Komisję, jak i przez Burmistrza wzięta pod uwagę. Wstępnej ocenie wniosku, dokonywanej przez Urząd Miejski w Morągu, nie sposób przypisywać waloru niepodważalnego prejudykatu, który wiąże organy podejmujące merytoryczne rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z § 22 ust. 4 i § 23 ust. 3 uchwały) okazał się zatem niezasadny. Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego – § 5 ust. 3 uchwały – przez jego błędną wykładnię. W świetle powołanego przepisu: "Przez członków wspólnoty samorządowej nie mających zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, których warunki zamieszkiwania kwalifikują wnioskodawcę do ich poprawy rozumie się osoby spełniające przynajmniej jeden z poniższych warunków: 1. (...), 2 (...), 3. osoby pełnoletnie nie posiadające tytułu prawnego do samodzielnego mieszkania, zamieszkujące w lokalach, w których na jedną osobę uprawnioną przypada mniej niż 7m2 powierzchni mieszkalnej, przy czym warunek ten uważa się za spełniony w przypadku, gdy małżonkowie realizują swoje potrzeby w różnych miejscach zamieszkania a w przypadku wspólnego zamieszkiwania rodziny w jednym lokalu powierzchnia mieszkalna w przeliczeniu na 1 osobę nie przekraczałaby 7m2 powierzchni mieszkalnej". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej – zasadnie przyjął, że na gruncie § 5 ust. 3 uchwały liczy się nie tyle ściśle rozumiane, faktyczne zamieszkiwanie w lokalu spełniającym kryterium powierzchniowe, ile posiadanie uprawnienia i brak obiektywnych przeszkód do takiego zamieszkiwania. Innymi słowy, na gruncie powołanego przepisu nie można uznać za osobę niemającą zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych kogoś, kto ma uprawnienie i realną możliwość zamieszkiwania w lokalu spełniającym kryterium powierzchniowe, a jedynie z tej możliwości de facto nie korzysta. Odmienna wykładnia, na którą naprowadza skarżący kasacyjnie, prowadziłaby – co słusznie podkreślił Sąd I instancji – do "niczym nieuzasadnionego uprzywilejowania osób mogących zaspokoić potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie w stosunku do osób rzeczywiście potrzebujących pomocy w uzyskaniu najmu mieszkania". Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Z tego względu jedynie na marginesie warto tu zaznaczyć, że w świetle niezakwestionowanych ustaleń faktycznych Sądu I instancji skarżący nie wykazał obiektywnych przeszkód do zamieszkiwania w lokalu, do którego jest uprawniony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogła mieć istotnego znaczenia argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca rozumienia pojęcia "samodzielne mieszkanie". Wszak w świetle § 5 ust. 3 ab initio uchwały tytuł prawny do samodzielnego mieszkania w założeniu wyklucza uznanie jego beneficjenta za osobę niemającą zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, natomiast brak takiego tytułu sam przez się nie przesądza – w sensie pozytywnym – o tym, że ktoś staje się osobą niemającą zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W takim przypadku bierze się pod uwagę ewentualne współuprawnienie do lokalu spełniającego kryterium powierzchniowe – taki też przypadek wchodził w rachubę w niniejszej sprawie. Przepis uchwały, którego naruszenie przez błędną wykładnię zarzuca skarżący kasacyjnie, nie posługuje się pojęciem gospodarstwa domowego. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie jego sytuacja rodzinna powinna być oceniana zgodnie z definicją legalną tego pojęcia, nie znajduje zatem uzasadnienia. Niejasna pozostaje też poczyniona w tym kontekście supozycja skarżącego kasacyjnie, że odmienne stanowisko organu i Sądu I instancji "stanowi wyraz mylnego przyjęcia postulatów uchwałodawczych za normy prawne, a przez to dokonanie błędnej wykładni przepisów rzeczywiście obowiązujących". Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, albowiem – z uwagi na sytuację materialną skarżącego – zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 – 261 p.p.s.a.