III OSK 1470/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2026 r., sygn. akt I SAB/Wa 299/25, w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiocie rozpoznania wniosku o wniesienie skargi nadzwyczajnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 marca 2026 r., sygn. akt I SAB/Wa 299/25, wydanym po rozpoznaniu skargi M. S. na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiocie rozpoznania wniosku o wniesienie skargi nadzwyczajnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę uznając, że działania Rzecznika Praw Obywatelskich podejmowane na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1264 z późn. zm.) nie należą do aktów podlegających kontroli sądu administracyjnego, a tym samym sąd administracyjny, poprzez przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie jest także uprawniony do przeprowadzenia oceny czy Rzecznik w zakresie tych działań pozostaje w bezczynności. W tym zakresie WSA w Warszawie stwierdził, że Rzecznik jest konstytucyjnym organem ochrony prawa, którego zadaniem jest stanie na straży praw i wolności człowieka, a w konsekwencji nie jest organem administracji publicznej. Wyjaśnił też, że podstawy prawne i działania Rzecznika Praw Obywatelskich określa Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz ww. ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich. I tak, stosownie do treści art. 210 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) Rzecznik Praw Obywatelskich w swojej działalności jest niezawisły, niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach określonych w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich Rzecznik po zapoznaniu się z każdym skierowanym do niego wnioskiem może podjąć sprawę, poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania, przekazać sprawę według właściwości lub nie podjąć sprawy – każdorazowo zawiadamiając o tym wnioskodawcę i osobę, której sprawa dotyczy, z tą uwagą, że rozpatrywanie przez Rzecznika Praw Obywatelskich kierowanych do niego wniosków nie następuje w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., co, poza wskazanymi powyżej odrębnymi unormowaniami, jest również warunkiem koniecznym, aby działalność Rzecznika podlegała ocenie sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył postanowienie w całości. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zasądzenie na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy wywołanej wniesieniem skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że sprawa nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej, albowiem Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest organem administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, m.in., że definicję organu administracji publicznej zawiera art. 5 § 2 k.p.a., oraz art. 1 pkt 1 k.p.a., a Rzecznik Praw Obywatelskich z pewnością mieści się w zakresie tej definicji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należało wyjaśnić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie jako sąd właściwy w oparciu o prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2025 r., sygn. akt IV SAB/Po 202/25, którym to postanowieniem WSA w Poznaniu stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania WSA w Warszawie. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie już po przekazaniu sprawy do WSA w Warszawie zwracał się o ponowne przekazanie sprawy do WSA w Poznaniu w trybie art. 14a p.p.s.a., ale z uwagi na brak podstaw do zastosowania tego przepisu został poinformowany przez WSA w Warszawie o istniejącej właściwości WSA w Warszawie. Pełnomocnik zamieścił również i w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do WSA w Poznaniu, mimo, że wniosek ten, niezależnie od potencjalnego kierunku rozpoznania zażalenia przez NSA, i tak nie mógłby zostać uwzględniony ze względu na treść przepisu art. 59 § 2 zd. 1 p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania zażalenia należało również przypomnieć, że z treści przepisu art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należało też zauważyć, że w art. 182 § 1 p.p.s.a. ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać". W niniejszej sprawie przedmiot sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające było rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach należało stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Prawidłowo Sąd I instancji powołał się na unormowania Konstytucji i ustawy o Rzeczniku stwierdzając, że w niniejszej sprawie stroną wobec, której sformułowano zarzut bezczynności jest organ konstytucyjny niezawisły, niezależny od innych organów państwowych, który odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach określonych w ustawie (art. 210 Konstytucji RP). Ten status konstytucyjny ma bezpośrednie przełożenie na przepisy ustawy o Rzeczniku i - wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej (i jej uzasadnieniu) - nie można dokonywać interpretacji odwrotnej – sprzecznej z Konstytucją. I tak, już w doktrynie prawa konstytucyjnego wypracowanej na gruncie art. 208 Konstytucji RP stwierdza się, że: "Działania podejmowane przez RPO w sprawach indywidualnych stanowią konsekwencje przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji. Kompetencje te charakteryzować można w dwóch grupach. Pierwsza obejmuje dokonywanie czynności konwencjonalnych związanych z ustalaniem, poprzez podjęcie sprawy, czy doszło do naruszenia wolności i praw człowieka i obywatela, natomiast druga - czynności konwencjonalne będące rezultatem stwierdzenia, że do naruszenia takiego doszło". Jednocześnie doktryna wyraźnie podkreśla, że "podjęcie czynności zmierzających do ochrony wolności i praw podmiotów, w tym zasady równego traktowania, poprzedza powzięcie informacji o możliwym naruszeniu", przy czym "w żadnym wypadku RPO nie ma obowiązku podjęcia przedłożonej mu sprawy i tylko od jego indywidualnej oceny zależy, czy sprawę podejmie, czy też poprzestanie na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania lub przekaże sprawę według właściwości czy wreszcie postanowi nie podjąć sprawy" (por. Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87–243, red. prof. dr hab. Marek Safjan, dr hab. Leszek Bosek, 2016). W odniesieniu zaś do procedury sądowoadministracyjnej oznacza to z kolei, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. ani innym organem państwowym, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a.. Nie może ani wszcząć ani prowadzić postępowania w trybie przepisów k.p.a. Organ ten nie podejmuje czynności w formie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Żadne obowiązujące przepisy nie przyznają Rzecznikowi Praw Obywatelskich uprawnień władczych, które mogłyby stanowić podstawę do podejmowania działań, które mogłyby stać się przedmiotem skargi w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a.. W konsekwencji, działania podejmowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich na podstawie przepisów ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, nie należą do aktów podlegających kontroli sądu administracyjnego, tym samym nie mogą być przedmiotem skargi na bezczynność organu o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy (tak NSA w postanowieniu z dnia 12 maja 2017 r., I OZ 589/17, Legalis nr 1678232). NSA w składzie rozpoznającym wniesioną skargę kasacyjną w pełni podziela te poglądy prawne. Z akt sprawy zakończonej zaskarżonym postanowieniem wynikało, że sprawa skarżącego miała charakter indywidualny i dotyczyła wydanych w innej jego sprawie orzeczeń sądów powszechnych (cywilnych), a Rzecznik zapoznał się ze skierowanym do niego wnioskiem o podjęcie czynności procesowych (wniesienie nadzwyczajnego środka zaskarżenia) i podjął niezawisłą (nie podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej) decyzję, że sprawy nie podejmie (art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o Rzeczniku) , o czym zawiadomił skarżącego. W tej sytuacji odrzucenie skargi przez Sąd I instancji nie naruszało prawa, a skarga złożona do tego Sądu była od początku niedopuszczalna. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił, o czym orzekł jak w sentencji postanowienia.