III OSK 1441/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2581/23 w sprawie ze skargi A.D. na czynność Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wpisania grobu do ewidencji grobów weteranów walk o wolność i niepodległość Polski 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz A.D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2581/23 (sprostowanym postanowieniem z 13 lutego 2024 r.), po rozpoznaniu skargi A.D. (dalej: "skarżąca") na czynność Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "organ" lub "Kolegium IPN") z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wpisania grobu do ewidencji grobów weteranów walk o wolność i niepodległość Polski uchylił zaskarżoną czynność oraz informację Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej z [...] września 2022 r. nr [...] (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżąca wnioskiem z 18 października 2021 r. wystąpiła do Oddziału IPN w S. o dokonanie wpisu do ewidencji grobów weteranów walk o wolność i niepodległość Polski grobu jej dziadka W.B. (ur. 10 stycznia 1908 r., zm. 20 sierpnia 1990 r.), pochowanego na cmentarzu komunalnym w S., podnosząc, że W.B. był uczestnikiem wojny obronnej 1939 r., brał czynny udział na odcinkach frontowych T.-L, był więźniem (nr jeniecki [...]) Stalag V B, Stalag VIII C, więźniem (nr obozowy [...]) obozu koncentracyjnego [...]. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej zawiadomieniem z dnia [...] września 2022 r., nr [...], odmówił wpisania grobu W.B. do ewidencji grobów weteranów walk o wolność i niepodległość Polski podając, że dostępne w zasobie Archiwum IPN oraz Urzędzie ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych dokumenty stanowią negatywną przesłankę do uznania jego mogiły za grób weterana walk o wolność i niepodległość Polski w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz.U. z 2018r., poz. 2529, dalej: "ustawa o grobach weteranów"), a co za tym idzie wpisania jej do ewidencji grobów weteranów. Kolegium IPN rozpatrując odwołanie skarżącej stwierdziło, na podstawie art. 3 ust. 13 pkt 2 ustawy o grobach weteranów, że wydane przez Prezesa IPN zawiadomienie z 20 września 2022 r. należy utrzymać w mocy. Na powyższą czynność skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z 24 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 230/23 odrzucił skargę, z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych. Powyższe orzeczenie zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2908/23, który uznał pismo z 29 listopada 2022 r. za czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Ponownie rozpoznając sprawę przywołanym powyżej wyrokiem z 13 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i na podstawie art.145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o grobach weteranów uchylił zaskarżoną czynność oraz informację Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej z 20 września 2022 r. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji pokreślił, że ustawa o weteranach nie określa procedury dokonywania wpisów grobów weteranów do ewidencji, jednoznacznie przesądza, że w tego typu sprawach nie znajdują uzasadnienia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Prezesowi IPN ani Kolegium IPN nie można zatem wprost zarzucić, że zaskarżone czynności (gdy mowa o ich uzasadnienie) nie spełniają kryteriów z art. 107 § 3 kpa, choć oczywiste jest, że ani Prezes IPN ani Kolegium IPN nie wyartykułowało żadnej przesłanki negatywnej odmowy wpisu grobu poprzednika skarżącej do ewidencji grobów weteranów (poza ogólnym wskazaniem na "część życiorysu"). Tymczasem, jak zasadnie podniesiono w skardze, ustawa nie określa żadnych przesłanek negatywnych, a pozytywna przesłanka – a więc walka W.B. w czasie II wojny światowej o wolność i niepodległość Polski - została wykazana i nie budzi w sprawie najmniejszej wątpliwości. Z treści art. 3 pkt 8 ustawy wynika, iż Prezes IPN bada wyłącznie kwestię spełniania przez dany grób przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 i 2. Oznacza to, że stwierdzeniu przez Prezesa IPN podlega jedynie fakt uczestniczenia przez danego zmarłego w działaniach zbrojnych w obronie niepodległości i granic Polski wyszczególnionych w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy, fakt służby w strukturach i organizacjach cywilnych wymienionych w pkt 2 tego przepisu, a także sprowadza się do zbadania, czy grób, którego dotyczy wniosek - nie stanowi grobu wojennego w rozumieniu ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych. Ta ostatnia okoliczność stanowi jedyną określoną w ustawie negatywną podstawę do odmowy wpisu grobu do ww. ewidencji. Zasadnie zatem w skardze podniesiono, że Prezes IPN nie ma podstaw do badania żadnych innych okoliczności dotyczących życiorysu zmarłego. W szczególności przepisy ustawy nie określają przesłanek negatywnych przeciwko uznaniu danego grobu za grób weterana walk o wolność i niepodległość Polski, na które mógłby powołać się Prezes czy Kolegium IPN odmawiając wpisania wnioskowanego grobu do ww. ewidencji. Zasadnie też w skardze zarzucono, że ustawa w żadnym miejscu nie nawiązuje do przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stąd posłużenie się przez Kolegium IPN niedookreślonym normatywnie odesłaniem do ww. aktu prawnego, czy posługiwanie się szerszą, "ideologiczną", acz nigdzie nieokreśloną ani niezdefiniowaną argumentacją, nie znajduje normatywnego uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że orzekając ponownie Prezes IPN uwzględni przesłanki z ustawy i przy założeniu, że dziadek skarżącej walczył w obronie Polski w czasie drugiej wojny światowej – wpisze jego grób do ewidencji grobów weteranów walk o wolność i niepodległość Polski. Z akt wynika, że według Prezesa IPN zmarły W.B. był uczestnikiem wojny obronnej w 1939 r., jego grób nie stanowi grobu wojennego w rozumieniu przepisów ustawy o grobach i cmentarzach wojennych. Oznacza to, że nie istnieje w przedmiotowej sprawie żadna przesłanka negatywna przemawiająca za odmową wpisania wnioskowanego grobu do ewidencji. Na powyższe orzeczenie organ wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucił mu: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o grobach weteranów, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że wpisanie grobu do ewidencji grobów weteranów walk o wolność i niepodległość Polski następuje wyłącznie na podstawie przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 1 i 2 powyższej ustawy; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, że odmowa wpisu grobu do ewidencji grobów weteranów walk o wolność i niepodległość Polski podlega kontroli sądowoadministracyjnej jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od Kolegium IPN na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca A.D. nie zażądała jej przeprowadzenia. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że odmowa wpisu grobu do ewidencji grobów weteranów walk o wolność i niepodległość Polski podlega kontroli sądowoadministracyjnej jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa należy przypomnieć, że powyższa kwestia była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt III OSK 2908/23, co zostało trafnie zaakcentowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Postanowieniem z 7 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 230/23 w sprawie ze skargi A. D. na czynność Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wpisania grobu do ewidencji grobów weteranów walk o wolność i niepodległość Polski i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w szczególności, że "pismo Kolegium IPN z dnia 29 listopada 2022 r., tj. Informacja o rozpatrzeniu odwołania, polegająca na odmowie wpisu grobu do ewidencji grobów weteranów walk o wolność i niepodległość Polski, spełnia przesłanki o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. nie jest decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym; ma charakter zewnętrzny – jej adresatem nie jest bowiem podmiot podporządkowany organowi podejmującemu daną czynność; skierowany jest do zindywidualizowanego adresata (wnioskodawcy); stanowi jednostronne, władcze rozstrzygnięcie o wiążących dla adresata konsekwencjach, tj. uprawnieniu do ubiegania się bądź nie o przyznanie świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów sprawowanej opieki nad grobem; kończy postępowanie w sprawie. Pismo to jest zatem czynnością, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego". Zgodnie z brzmieniem art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dopuszczalność drogi sądowej w przedmiotowej sprawie została przesądzona wyżej opisanym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatem omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest w oczywisty sposób bezzasadny. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o grobach weteranów należy wskazać, że zgodnie z powyższą regulacją: "1. Grobami weteranów walk o wolność i niepodległość Polski są groby: 1) osób, które walczyły o odzyskanie niepodległości Polski lub w obronie niepodległości i granic suwerennej Rzeczypospolitej Polskiej, biorąc udział w wojnach, działaniach zbrojnych i niepodległościowych oraz powstaniach narodowych w okresie od 1768 r. do 1963 r.; 2) funkcjonariuszy cywilnych władz powstań narodowych, administracji podziemnego Państwa Polskiego w okresie wojny 1939-1945, członków władz i Rządu Rzeczypospolitej Polskiej na uchodźstwie w latach 1939-1990, a także podziemnych niepodległościowych organizacji cywilnych w latach 1945-1956. 2. Przepisów ustawy nie stosuje się do grobów wojennych w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2337)". Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy o grobach weteranów Prezes Instytutu przed wpisaniem grobu do ewidencji bada, czy grób, którego dotyczy wniosek o wpis do ewidencji, spełnia kryteria uznania go za grób weterana walk o wolność i niepodległość Polski, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stwierdzeniu przez organ podlega jedynie fakt uczestnictwa przez zmarłego w działaniach zbrojnych w obronie niepodległości i granic Polski wyszczególnionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy, fakt służby w strukturach i organizacjach cywilnych wymienionych w punkcie 2 tego przepisu, jak również fakt, czy grób nie stanowi grobu wojennego w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych. Poza tą ostatnią przesłanką przepisy ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski nie określają przesłanek negatywnych, które podlegałyby badaniu w ramach ustalenia, czy grób powinien być uznany za grób weterana walk o wolność i niepodległość Polski. Skarżący kasacyjnie nie wskazał powodów mających przemawiać za zastosowaniem wykładni aksjologicznej powołanych przepisów, a w szczególności wartości, mogących przemawiać za dokonaniem takiej wykładni. Z kolei w piśmie z dnia 29 listopada 2022 r. wyraźnie wskazano, że bliżej niedookreślona "pierwsza część życiorysu W.B." wskazuje na spełnienie kryteriów uznania grobu za grób weterana walk o wolność i niepodległość Polski. Mając powyższe na uwadze należy uznać powyższy zarzut skargi kasacyjnej za bezzasadny. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania.