III OSK 1431/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nadleśniczego Nadleśnictwa L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt II SAB/Rz 220/22 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa L. w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt II SAB/Rz 220/22, po rozpoznaniu skargi Fundacji [...] dla Ziemi z siedzibą w W. (zwanej dalej Fundacją) na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa L. (zwanego dalej Nadleśniczym) w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku, I. zobowiązał Nadleśniczego do rozpoznania wniosku strony skarżącej Fundacji z dnia 13 kwietnia 2022 r. w zakresie pkt 4 w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdził bezczynność Nadleśniczego w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 13 kwietnia 2022 r. w zakresie pkt 5 w części dotyczącej informacji o obszarze pozyskania sprzedanego drewna; III. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądził od Nadleśniczego na rzecz strony skarżącej Fundacji zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że nadleśniczy jako organ administracji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 9 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą środowiskową", został mocą art. 8 ust. 1 tej ustawy zobowiązany do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie. Sądowa kontrola przedmiotu skargi wykazała zaś, iż ww. organ w terminie przewidzianym prawem nie podjął takich czynności, do których był zobowiązany przepisami ustawy środowiskowej. Jak wynika bowiem z akt sprawy, wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2022 r. zawierającym 10 punktów, Fundacja zwróciła się do Nadleśniczego Nadleśnictwa L. o udostępnienie informacji o środowisku. W zakresie punktów: 4 i w części pkt 5 wniosku Fundacji organ pozostawał jednak bezczynny. Wyjaśniono, że Fundacja w punkcie 4 swego wniosku wniosła o udostępnienie dokumentów w przedmiocie oceny zagrożenia wystąpienia pogorszenia warunków przyrodniczych lub zanieczyszczenia środowiska w wyniku prowadzenia prac związanych z pozyskiwaniem drewna, budowy szlaków zrywkowych (operacyjnych), oraz informacji, czy przed przystąpieniem do powyższych przedsięwzięć została przeprowadzona ocena ich oddziaływania na obszar Natura 2000 (jeżeli tak – udostępnienia raportu, ów, o oddziaływaniu tych przedsięwzięć na środowisko). Nadleśniczy w odpowiedzi z dnia 24 czerwca 2022 r. poinformował o tym, że gospodarka leśna jest prowadzona w oparciu o Plan Urządzenia Lasu opracowany na lata 2015 – 2024. Plan został opracowany zgodnie z art. 18 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 672). Plan Urządzenia Lasu został poddany strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko i opublikowany pod wskazanym adresem strony internetowej BIP Nadleśnictwa L. Wyjaśnił nadto, że organ nie dysponuje innymi dokumentami dotyczącymi oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 jak tylko te, które dostępne są pod wskazanym linkiem. W ocenie Sądu dostępny na stronach www Plan Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa L. nie zawiera jednak żądanych danych, bo nie umożliwia uzyskania wiedzy o tym, w jaki sposób Nadleśnictwo ocenia wpływ konkretnych szlaków zrywkowych na przedmioty ochrony obszarów Natura 2000. Nie można na jego podstawie dowiedzieć się czy przed wykonaniem tego rodzaju szlaków była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i jaka jest treść raportu(ów) o tym oddziaływaniu. Nadleśniczy nie wyjaśnił stosownie do treści wniosku skarżącej, czy taki raport został sporządzony w odniesieniu do konkretnego szlaku, czy był wymagany prawem i jaka jest jego treść. Udzielenie informacji w tym przedmiocie było konieczne skoro takie żądanie zostało przez Fundację w jej wniosku wyraźnie sformułowane. Skoro zatem dostępny online Plan Urządzenia Lasu nie zawierał żądanych danych, czyli danych o wskazanym we wniosku stopniu szczegółowości, to nie sposób uznać, że w terminie ustawowym organ udzielił odpowiedzi na sformułowane w punkcie 4 pytanie dostępowe. Nie wydano także decyzji o odmowie dostępu jak i nie wykazano, aby wystąpiły okoliczności objęte hipotezą art. 19 ust. 2 i 3 ustawy środowiskowej. Dlatego także w tym zakresie Sąd Wojewódzki uznał zasadność wniesionej skargi. Sąd objął sentencją wyroku również stwierdzenie bezczynności w rozpoznaniu punktu 5 wniosku w części dotyczącej informacji o obszarze pozyskania spornego drewna. Informacji w tym zakresie udzielono po wniesieniu skargi. Stwierdzając natomiast, iż bezczynność Nadleśniczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa podniesiono, że zarówno w terminie podstawowym jaki wyznacza art. 14 ust. 1 ustawy środowiskowej, jak również w terminie wydłużonym przez Nadleśniczego na podstawie 14 ust. 2 ww. ustawy, nie nastąpiło pełne zrealizowanie wniesionego podania dostępowego. Nieuzasadniona prawem opieszałość organu spowodowała, że od chwili wpływu wniosku do Nadleśnictwa (26 kwietnia 2022 r.) do dnia wniesienia skargi Fundacji do WSA (październik 2022 r.), upłynął czas kilkukrotnie przekraczający dopuszczalny ustawą okres, w jakim należało odpowiedzieć stronie skarżącej. Ten fakt przesądził o negatywnej ocenie Sądu wyrażonej w punkcie II wyroku. Jednocześnie, wobec udzielenia przez organ po wniesieniu skargi i częściowej odpowiedzi na podanie Fundacji, nie stwierdzono potrzeby stosowania środków represyjno-dyscyplinujących w postaci grzywny i sumy pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Nadleśniczy, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej "P.p.s.a." polegające na uznaniu, że w sprawie rozpatrzenia wniosku Fundacji Nadleśniczy dopuścił się bezczynności; 2) art. 149 § 1a P.p.s.a. polegające na uznaniu, że w sprawie rozpatrzenia wniosku Fundacji Nadleśniczy dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 3) art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu wniosku Nadleśniczego o umorzenie postępowania w zakresie odnoszącym się do zarzutu bezczynności organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji na temat obszaru pozyskania drewna będącego przedmiotem umów sprzedaży zawartych przez Nadleśnictwo w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia złożenia wniosku tj. do 13 kwietnia 2022 r. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 P.p.s.a. polegający na uznaniu, że w sprawie rozpatrzenia wniosku Fundacji Nadleśniczy Nadleśnictwa L. dopuścił się bezczynności. Przede wszystkim należy stwierdzić, że art. 149 § 1 P.p.s.a. składa się z trzech odrębnych punktów. Zgodnie z jego treścią sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych m.in. w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Porównując treść ww. zarzutu skargi kasacyjnej z treścią jego uzasadnienia należy stwierdzić, że w istocie zarzut ten dotyczy naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Takie ustalenie treści tego zarzutu jest możliwe tylko dlatego, że wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy w tym miejscu podnieść, że obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie jest precyzyjne sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej. W zakresie ww. zarzutu Sąd pierwszej instancji zobowiązał stronę skarżącą kasacyjnie do rozpoznania wniosku Fundacji z dnia 13 kwietnia 2022 r. w zakresie pkt 4 w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd pierwszej instancji uznał bowiem, że punkt 4 wniosku z dnia 13 kwietnia 2022 r. o udostepnienie informacji o środowisku nie został wykonany. W tym zakresie ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie narusza prawa. Jak bowiem wynika z treści ww. punktu czwartego wniosku, dotyczył on udostępnienia dokumentów w przedmiocie oceny zagrożenia wystąpienia pogorszenia warunków przyrodniczych lub zanieczyszczenia środowiska w wyniku prowadzenia prac związanych z pozyskiwaniem drewna, w tym pozyskiwania drewna i budowy szlaków zrywkowych (operacyjnych) oraz informacji, czy przed przystąpieniem do powyższych przedsięwzięć została przeprowadzona ocena ich oddziaływania na obszar Natura 2000 (jeżeli tak – udostępnienia raportu (raportów) o oddziaływaniu tych przedsięwzięć na środowisko). Organ nie miał wątpliwości co do treści tego pytania oraz zakresu wnioskowanej informacji i w dniu 24 czerwca 2022 r. udzielił w tym zakresie odpowiedzi, zgodnie z którą gospodarka leśna powadzona jest aktualnie w oparciu o obowiązujący Plan Urządzenia Lasu opracowany na lata 2015-2024 zgodnie z art. 18 ustawy o lasach i Plan ten został poddany strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko oraz opublikowany pod wskazanym adresem internetowym. Nie budzi wątpliwości, że porównując treść pytania objętego punktem czwartym wniosku Fundacji z udzieloną na to pytanie odpowiedzią nie można było stwierdzić, aby ta odpowiedź obejmowała zakres tego pytania. Tak zajęte w tym zakresie stanowisko przez Sąd pierwszej instancji nie budzi wątpliwości. Organ jedynie udostępnił Plan Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa L. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę strona skarżąca dodała, że nie dysponuje innymi dokumentami poza tymi, które wskazała pod adresem internetowym, ale taka odpowiedź także nie może stanowić w okolicznościach tej sprawy udzielenia odpowiedzi na pytanie. Trafnie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniósł, że Nadleśniczy nie wskazał, czy była dokonywana jakakolwiek ocena wpływu szlaków zrywkowych na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 przed ich wykonaniem, czy też zakres odpowiedzi na to pytanie jest objęty treścią raportu lub raportów o oddziaływaniu na środowisko. Sam Plan Urządzenia Lasu nie zastępuje odpowiedzi na zagadnienia zawarte w pytaniu nr 4 objętym wnioskiem Fundacji. Odpowiedź na pytanie powinna być konkretna i dotyczyć treści danego pytania. Tym samym skoro zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na pytanie nr 4 zawarte we wniosku Fundacji nie została udzielona odpowiedź, to taki stan stanowił bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w punkcie trzecim zaskarżonego wyroku stwierdził, że bezczynność organu w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie nr 5 miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając taką kwalifikację Sąd pierwszej instancji wskazał, że terminy wymagane art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy środowiskowej zostały znacznie przekroczone. Wniosek został bowiem złożony organowi w dniu 26 kwietnia 2022 r., a odpowiedź została udzielona już po wniesieniu skargi w tej sprawie 21 listopada 2022 r. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła jedynie, że uchybienie w udzieleniu pełnej odpowiedzi na pytanie nr 5 zawarte we wniosku Fundacji wynikało ze zwykłego przeoczenia. Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce wtedy, gdy np. organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (por. wyrok NSA z 26 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 659/23). W tej sprawie pytanie dotyczące wskazania obszarów pozyskiwania drewna będącego przedmiotem umów sprzedaży zawartych przez Nadleśnictwo L. w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 13 kwietnia 2022 r. nie powinno budzić żadnych wątpliwości. Okoliczność, że dopiero na skutek wniesionej skargi strona skarżąca udzieliła w tym zakresie odpowiedzi nie może stanowić okoliczności, która co do zasady miałaby pozbawiać stan bezczynności jej postaci kwalifikowanej, tj. rażącego naruszenia prawa. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie poza argumentem wskazującym na "najzwyklejsze przeoczenie" nie wskazała na inne okoliczności, które miałyby prowadzić do zakwestionowania tego stanu bezczynności. Nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. polegający na nieuwzględnieniu wniosku Nadleśniczego o umorzenie postępowania w zakresie odnoszącym się do zarzutu bezczynności organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji na temat obszaru pozyskania drewna będącego przedmiotem umów sprzedaży zawartych przez Nadleśnictwo w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia złożenia wniosku tj. do 13 kwietnia 2022 r. W tej sprawie po wniesieniu skargi do Sądu pierwszej instancji a przed wydaniem zaskarżonego wyroku Nadleśniczy udzielił odpowiedzi na pytanie Fundacji dotyczące obszaru pozyskania drewna będącego przedmiotem umów sprzedaży zawartych przez Nadleśnictwo w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia złożenia wniosku tj. do 13 kwietnia 2022 r. W zależności od stanu faktycznego istniejącego w chwili wydawania orzeczenia, tzn. czy po wniesieniu skargi organ przestał być bezczynny, czy też nadal jest w stan bezczynności - sąd decyduje albo o zobowiązaniu do załatwienia sprawy zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. lub też o zaistnieniu stanu bezczynności stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Po podjęciu przez NSA uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19 orzekanie o dopuszczeniu się przez organ stanu bezczynności w zasadzie dotyczy przypadku, gdy organ "załatwia sprawę" po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku (tak też NSA w wyroku z 2 lutego 2024 r. sygn. akt II GSK 1779/23). W stanie prawnym obowiązującym w tej sprawie udzielenie informacji w zakresie pytania nr 5 objętego wnioskiem Fundacji już po wniesieniu skargi na bezczynność rzeczywiście powinno skutkować umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania do udzielenia odpowiedzi na pytanie nr 5. Okoliczność, że zaskarżony wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o umorzeniu w tym zakresie (tj. pytania nr 5) postępowania sądowego nie stanowi istotnej wady. Naczelny Sąd Administracyjny zajmuje bowiem stanowisko, zgodnie z którym takie umorzenie postępowania nie jest elementem koniecznym wyroku, skoro taką samą rolę spełnia rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdzające, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak NSA w wyroku z 7 września 2021 r. sygn. akt III OSK 977/21; NSA w wyroku z 2 lutego 2024 r. sygn. akt II GSK 1779/23; wyrok NSA z 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3812/21). Zaskarżony wyrok zawiera rozstrzygnięcie objęte art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Istotnym jest również i to, że co do pytania nr 5 Sąd pierwszej instancji nie zobowiązywał strony skarżącej kasacyjnie do udzielenia na nie odpowiedzi w wyznaczonym terminie trafnie stwierdzając, że odpowiedź na to pytanie została już udzielona. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.p.a. ją oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega pewne uchybienia w uzasadnieniu sporządzonego w tej sprawie uzasadnienia, w tym m.in. zamienne stosowanie określenia Nadleśnictwo L. i Nadleśnictwo B. Tym niemniej uchybienia te nie mają charakteru istotnego, a zgodnie z powołanym art. 184 P.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu nie tylko w przypadku, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.