III OSK 1427/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2026 r. sygn. akt II SA/Wa 700/26 o odrzuceniu skargi M.K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 17 lutego 2026 r. nr DKS2.8652.44.2026.KZM w przedmiocie uznania ponaglenia za nieuzasadnione postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 7 maja 2026 r. sygn. akt II SA/Wa 700/26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, Sąd I instancji), odrzucił skargę M.K. (dalej: skarżąca) na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 17 lutego 2026 r. nr DKS2.8652.44.2026.KZM w przedmiocie uznania ponaglenia za nieuzasadnione. Pismem oznaczonym datą 27 maja 2026 r. skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wywiodła skargę kasacyjną od ww. postanowienia WSA w Warszawie z 7 maja 2026 r. sygn. akt II SA/Wa 700/26. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I) naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to: 1) art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że stronie nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na postanowienie Szefa KAS o uznaniu ponaglenia za nieuzasadnione, gdy tymczasem norma art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., upoważnia stronę postępowania do zaskarżenia czynności Dyrektora IAS o wyznaczeniu odległego 6 miesięcznego terminu załatwienia sprawy, zwłaszcza, że przesłanka opóźnienia na którą powołuje się Dyrektor IAS i Szef KAS, a mianowicie, przyszły wyrok Sądu Powszechnego w sprawie o odprawę dla funkcjonariusza wobec którego zastosowano konstrukcję art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.K.A.S., nie będzie miał żadnego wpływu na treść zaświadczenia o którego wydanie wnioskowała skarżąca. W przypadku uznania, że stronie nie przysługuje skarga na postanowienie o uznaniu ponaglenia za nieuzasadnione, organ administracji, będzie mógł w sposób arbitralny i nieuzasadniony przedłużać postępowanie (mimo, że posiada pełną dokumentację do wydania zaświadczenia); 2) art. 7, art., 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. i art. 77 k.p.a. przez ich niezastosowanie, gdy tymczasem Dyrektor IAS w Katowicach jest w posiadaniu akt osobowych skarżącej, dokumentujących: 1) okres służby w Służbie Celnej i Służbie Celno-Skarbowej do dnia 31.05.2017 r., 2) przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy z dniem 31.05.2017 r. (art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.K.A.S.), 3) okres pracy w strukturach IAS w O. i w K., 4) przekształcenie stosunku pracy w stosunek służby z dniem 01.01.2020 r. (w trybie art. 150 K.A.S.), które pozwalają na wydanie zaświadczenia o którym mowa w art. 18ga ust. 3 ustawy zmieniającej, zgodnie z wymogami określonymi w art. 18ga ust. 2 w zw. z art. 18ga ust. 4 ustawy zmieniającej), bez nieuzasadnionej zwłoki. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że po wtóre z uwagi na nierozpoznanie istoty sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i odrzucenie skargi, w pełni aktualne pozostają zarzuty, sformułowane w skardze z dnia 23.02.2026 r.. Stąd też w dalszej kolejności, postanowieniu z dnia 7.05.2026 r. zarzucono: II) naruszenie przepisów prawa materialnego, (mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, art. 174 pkt 1 p.p.s.a.): 1) art. 18ga ust. 2 Ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 21.11.2025 r. (Dz. U.2025 poz.1820, dalej: ustawa zmieniająca), przez jego niezastosowanie gdy tymczasem ww. przepis stanowi: jako okres równorzędny ze służbą w Służbie Celno-Skarbowej traktuje się okres zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych KAS od dnia przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia przekształcenia tego stosunku pracy w stosunek służbowy na podstawie art. 150 K.A.S. w wymiarze niewiększym niż 8 lat i 7 miesięcy, jeżeli przekształcenie stosunku pracy w stosunek służby nastąpiło przed dniem 1.01.2026 r. W praktyce stosunek służby wnioskodawczym został przekształcony z dniem 31.05.2017 r. w stosunek pracy na zasadzie art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.K.A.S., zaś w dniu 01.01.2020 r. stosunek pracy został przekształcony w stosunek służby na zasadzie art. 150 KA.S. W efekcie w sprawie zostały zrealizowane przesłanki z art. 18ga ust. 2 ustawy zmieniającej aby okres od dnia 1.06.2017 r. do dnia 31.12.2019 r. został zakwalifikowany jako okres równorzędny ze służbą w Służbie Celno-Skarbowej. Z kolei wyrok Sądu Powszechnego wydany w przyszłości w sprawie o odprawę dla funkcjonariusza Służby Celnej, któremu do dnia 31.05.2017 r. złożono tzw. propozycję pracy, bez uzasadnienia, (bez względu na kierunek rozstrzygnięcia Sądu) nie będzie miał żadnego wpływu na treść zaświadczenia o wydane którego wystąpiła skarżąca. 2) naruszenie art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.K.A.S. przez jego niezastosowanie, i przyjęcie, kierunek rozstrzygnięcia Sądu Powszechnego w sprawie o odprawę może mieć wpływ na treść zaświadczenia, o wydanie którego wystąpiła wnioskodawczym, gdy tymczasem Organy administracji i WSA w Warszawie, nie zauważyły, że art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.K.A.S. stanowi, iż stosunek służby funkcjonariusza który do dnia 31.05.2017 r. otrzymał od Dyrektora IAS tzw. propozycję pracy i ją zaakceptował przekształca się w stosunek pracy. Z kolei wykładnia art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.K.A.S, przeprowadzona przez Sąd Najwyższy w Uchwale z dnia 19.02.2020 r. (sygn. akt: III PZP 7/19 i w Uchwale z dnia 6.02.2024 r. (sygn. akt: III PZP 2.23), odnosi się do skutków prawnych zastosowania tej konstrukcji i należnych praw przysługujących funkcjonariuszom, jakkolwiek nie ma wpływu na kwalifikację okresu poza służbą, który reguluje art. 18ga ust. 2 ustawy zmieniającej (obowiązujący od dnia 1.01.2026 r.). Podobnie najmniejszego wpływu na treść zaświadczenia nie będzie miał wyrok Sądu Powszechnego w sprawie o odprawę, wydany na gruncie wykładni przepisów prawa, poczynionej przez Sądu Najwyższego w Uchwale z dnia 6.02.2024 r. (sygn. akt: III PZP 2/23). 3) art. 217 § 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie i uznanie, że wydany w przyszłości prawomocny wyrok Sądu Rejonowego [...] w K., w sprawie o odprawę dla funkcjonariusza Służby Celnej zwolnionego ze służby z dniem 31.05.2017 r. przez złożenie tzw. propozycji pracy, bez uzasadnienia, w ramach regulacji art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.K.A.S. (sprawa zawisła pod sygn. akt: [...]) może mieć wpływ na treść zaświadczenia o wydanie którego wystąpiła skarżąca i zasadne jest wyznaczenie terminu załatwienia sprawy do dnia 30.06.2026 r., gdy tymczasem Dyrektor KAS, Szef KAS oraz WSA w Warszawie nie zauważyli, że ewentualny wyrok Sądu Powszechnego w sprawie o odprawę rozstrzygnie jedynie o skutku prawnym tzw. przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy z dniem 31.05.2017 r. tj. o obowiązku wypłaty odprawy, jakkolwiek nie zmienia literalnego brzmienia art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.K.A.S., jak również nie ingeruje w brzmienie art. 18ga ust. 2 ustawy zmieniającej. W konsekwencji wyrok: Sądu Rejonowego [...] w K. wydany w przyszłości, w żaden sposób nie zniesie obowiązku ustawowego opisanego w art. 18ga ust. 2 ustawy zmieniającej tj. zakwalifikowania okresu od dnia przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy 01.06.2017 r. do dnia 31.12.2019 r. przekształcenia stosunku pracy w stosunek służby, jako okresu równorzędnego ze służbą, zwłaszcza, że - w aktach osobowych wnioskodawczyni znajduje się pełny przebieg służby od 01.11.1997 r. do 31.05.2017 r. (całościowy okres służby i pracy: 01.11.1997 r. do 23.02.2024 r.) - informacja o przekształceniu stosunku służby w stosunek pracy z dniem 31.05.2017 r. w trybie art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. w zw. art. 171 ust. 2 pkt 2 p.w.K.A.S., - przebieg pracy w Izbie Administracji Skarbowej od dnia 1.06.2017 r. do dnia 31.12.2019 r. - informacja o przekształceniu z dniem 01.01.2020 r. stosunku pracy w stosunek służby na zasadzie art. 150 K.A.S. Z uwagi na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 p.p.s.a. wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) rozpoznanie sprawy na rozprawie, 3) na podstawie art. 203 p.p.s.a. wnoszę o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżone postanowienie Sądu I instancji jest zatem związany granicami wyznaczonymi przez zarzuty skargi kasacyjnej. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut wskazany w pkt I)1) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że stronie nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na postanowienie Szefa KAS o uznaniu ponaglenia za nieuzasadnione, gdy tymczasem norma art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., upoważnia stronę postępowania do zaskarżenia czynności Dyrektora IAS o wyznaczeniu odległego 6 miesięcznego terminu załatwienia sprawy. Stosownie do powołanego w skardze kasacyjnej art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. bowiem złożona skarga nie dotyczyła bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Odnosząc się do podniesionego zarzutu przypomnieć należy, że w złożonej do WSA w Warszawie skardze oznaczonej datą 3 marca 2026 r. jednoznacznie wskazano przedmiot zaskarżenia, tj. postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 17 lutego 2026 r. o uznaniu ponaglenia za nieuzasadnione i wniesiono o jego uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z 7 maja 2026 r. odrzucił skargę na wskazane postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał już, że postanowienie wydane w związku z rozpoznaniem wniesionego przez stronę ponaglenia nie należy do postanowień kończących postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z 25 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 1350/10). Podkreślenia przy tym wymaga, że rolą sądów administracyjnych nie jest zastępowanie strony w formułowaniu i wyborze prawnie skutecznych środków realizujących jej interesy i prawa. Próba zmiany przedmiotu zaskarżenia na etapie kontroli instancyjnej nie mogła zaś odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, tj. zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 k.p.a. oraz zarzutów naruszenia art. 18ga ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 21.11.2025 r. i zarzutów naruszenia art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. w zw. z art. art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.K.A.S. oraz naruszenia art. 217 § 3 k.p.a., wyjaśnić należy, że nie dotyczą one podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia o odrzuceniu skargi. Z tej przyczyny nie mogły zostać uwzględnione. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.