III OSK 1426/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 670/22 w sprawie ze skargi F.B. na niewykonanie przez Rektora Uniwersytetu [...] w K. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2021 roku, sygnatura akt II SAB/Kr 37/21 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 670/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F.B. (dalej jako strona, wnioskodawca lub skarżący), wymierzył Rektorowi Uniwersytetu [...] w K. (dalej jako Rektor, organ lub skarżący kasacyjnie) grzywnę w wysokości 300 zł za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 37/21, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził od Rektora na rzecz strony kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 37/21, zobowiązał Rektora do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącego zawartego w punkcie 4 pisma z dnia [...] września 2019 r. – w terminie 14 dni (pkt I); stwierdził, że Rektor dopuścił się bezczynności (pkt II); stwierdził, że bezczynność Rektora nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); w pozostałej części skargę oddalił (pkt IV) oraz zasądził od Rektora na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Wojewódzki m.in. podniósł, że w zakresie pkt 4 wniosku błędne jest stanowisko skarżonego organu, iż skoro informacja publiczna, w tym zakresie jest informacją przetworzoną, a wnioskodawca nie ma interesu publicznego, to organ zwolniony jest od wydania decyzji. Terminy określone w art. 13 u.d.i.p. obowiązują również w sytuacji, gdy w toku procedowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ dojdzie do przekonania, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ kwalifikując żądaną informację jako informację przetworzoną, o swojej ocenie powinien powiadomić stronę wnioskującą, tak aby miała możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony, organ, dla zrealizowania obowiązków wynikających z u.d.i.p., powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W tym zakresie w kontrolowanej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna. W ocenie Sądu Wojewódzkiego niepodjęcie ani jednego, ani drugiego działania w zakresie pytania nr 4, ograniczając się do wskazania na kwestię informacji przetworzonej, świadczy o tym, że organ w tym zakresie pozostaje w bezczynności, skoro przy tym organ przyznał, iż taką informację posiada. Wobec nie uczynienia zadość temu obowiązkowi, Sąd Wojewódzki uznając, iż skarżony organ dopuścił się bezczynności zobowiązał go, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie pkt 4 wniosku z dnia [...] września 2019 r. w terminie 14 dni. Strona pismem z dnia [...] maja 2022 r. wniosła skargę na Rektora, zarzucając niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt. II SAB/Kr 37/21, gdyż udzielona mu pismem z dnia [...] września 2021 r. odpowiedź na pkt 4 wniosku jest niepełna i niewiarygodna, skoro uzasadniono ją tym, iż jakoby w archiwum uczelni prowadzone są prace remontowo-budowalne, co czyni niemożliwym ustalenie liczby prac zarchiwizowanych lub ewentualnie zaginionych. Skarżący zarzucił, że organ nie przedstawił jednak żadnych dowodów na to, że faktycznie w tymże archiwum są prowadzone prace remontowo-budowlane, a także kiedy się one zaczęły i kiedy zostaną zakończone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając, iż pismem z dnia [...] września 2021 r. udzielił odpowiedzi na pytanie nr 4 wskazane we wniosku w następującym brzmieniu: "Aktualny stan inwentaryzacji prac dyplomowych absolwentów Wydziału [...] między 1969 a 2000 rokiem, opiera się o kilka pomocy ewidencyjnych. Stanowią je: Księga inwentarzowa z lat 1978-2000, karty katalogowe oraz wpisy do bazy REPO (od 2016 r.), gdzie również wstecznie kataloguje się prace dyplomowe. Ze względu na prowadzone prace remontowo-budowlane w obiekcie archiwum uczelnianego prace inwentaryzacyjne są wstrzymane do czasu zakończenia remontu. Aktualnie, ze względu na prowadzone prace remontowo-budowlane w obiekcie archiwum uczelni niemożliwym jest ustalenie liczby prac zarchiwizowanych, ewentualnie prac zaginionych. Na podstawie Inwentarza z lat 1978-2000" oraz Księgi jubileuszowej Uczelni z 2003 roku, we wskazanych rocznikach było a) 1991 -118 absolwentów oraz 104 prace; b) 1992 — 65 absolwentów, 64 prace. W zbiorach Archiwum Uczelni, wg. wpisów z bazy REPO, które powstały w oparciu o w/w inwentarz oraz aktualne wpływy z jednostek WBiO, zachowało się 33 prace z 1991 r. oraz 20 z 1992." W ocenie organu udzielona pismem z dnia [...] września 2021 r. odpowiedź była spełnieniem polecenia zawartego w wyroku. Odpowiedź poprzedzona została analizą, którą wykonały jednostki wewnętrzne uczelni, w wyniku której sporządzona została konkretna odpowiedź na pytanie wnioskodawcy. Odpowiedź udzielona została zgodnie ze stanem na dzień sporządzania pisma tj. [...] września 2021 r., zaś jej treść odzwierciedlała stan wiedzy właściwych jednostek w przedmiocie, o który pytał wnioskodawca. Odpowiedź była rzetelnie przygotowana, konkretna i w pełni realizowała rozstrzygnięcie WSA w Krakowie w tym zakresie. W ocenie organu skarga stanowi jedynie wyraz niezadowolenia z treści jakie zostały przekazane skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 154 § 1 i § 6 u.p.p.s.a. uznał, że skarga jest zasadna. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. W wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu. Termin należy zaś liczyć, zgodnie z art. 286 u.p.p.s.a., od dnia doręczenia akt organowi po uprawomocnieniu się wyroku. Kierując się powyższymi wskazaniami, Sąd Wojewódzki wskazał, że w kontrolowanej sprawie wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt. II SAB/Kr 37/21, zobowiązano organ do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącego zawartego w pkt 4 pisma z dnia [...] września 2019 r. – w terminie 14 dni. Pytanie z tego punktu brzmiało: Jaki jest aktualny stan inwentaryzacji prac magisterskich absolwentów Wydziału [...] Akademii [...] w K. dla lat 1969- 2000 w Archiwum Uniwersytetu [...] w K.? Ile z tych prac zaginęło w rozbiciu na poszczególne lata studiów, z podaniem liczby absolwentów dla tych roczników i liczby zaginionych prac magisterskich? W ocenie Sądu pierwszej instancji wniosek w zakresie tego pytania nie został wykonany w całości, gdyż treść odpowiedzi z dnia [...] września 2021 r. nie obejmuje całości żądania wniosku. Dotyczył on stanu inwentaryzacji prac magisterskich, w tym liczby tych, które uległy zaginięciu. Tymczasem odpowiedź wskazuje na to, że skarżony organ sam przyznaje, iż prace remontowe uniemożliwiają wykonanie wyroku poprzez brak możliwości dokonania pełnej inwentaryzacji w zakresie archiwizowanych prac dyplomowych. Jednakże wbrew argumentacji organu remont to kwestia przejściowa, a zatem jeśli z tego powodu organ nie mógł udzielić wnioskowanej informacji w całości, to powinien zastosować odpowiednie przepisy w tym względzie i udzielić kolejnej wyczerpującej odpowiedzi w późniejszym terminie. Niedopuszczalne zatem było, aby powołując się na okoliczność remontu czyli przeszkody przejściowej i usuwalnej, zignorować wnioskodawcę, w efekcie w zaistniałym stanie nie udostępnić w całości informacji publicznej. Nie mogło być zatem żadnych wątpliwości, że w określonym przez Sąd terminie organ nie wykonał prawomocnego wyroku WSA w Krakowie. Niewykonanie wyroku w całości prowadzi zatem do wymierzenia grzywny. W opisanym stanie faktycznym i prawnym w oparciu o przepis art. 154 § 1 u.p.p.s.a., Sąd Wojewódzki wymierzył organowi grzywnę, określając jej wysokość, zgodnie z art. 154 § 6 u.p.p.s.a na kwotę 300 zł. Przy określeniu wysokości grzywny Sąd ten wziął pod uwagę zarówno znaczny okres zwłoki w niewykonaniu wyroku, jak też fakt, iż organ całkowicie nie zlekceważył wyroku sądowego, lecz udzielił częściowej informacji publicznej o jaką wnioskowano, a zatem podjął działania celem zadośćuczynienia wnioskowi. Z wydanym wyrokiem nie zgodził się organ, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionował go w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 1 u.d.i.p. polegającą na przyjęciu tezy, że organ udzielił wnioskodawcy niepełnej informacji publicznej na wniosek wyrażony w pkt 4 wniosku z dnia [...] września 2020 r. podczas, gdy organ odpowiadając na pytania wyrażone w czwartym punkcie wniosku udzielił wyjaśnień aktualnych na dzień sporządzenia odpowiedzi, co było zgodne z treścią wniosku. Uzasadniając tak sformułowany zarzut organ wyjaśnił, że nie kwestionuje obowiązku udzielenia informacji o charakterze publicznym, dlatego też Rektor przed udzieleniem odpowiedzi na pytanie wnioskodawcy polecił swoim wewnętrznym jednostkom wnikliwą analizę sprawy, po to by udzielić rzetelnej odpowiedzi na pytanie wnioskodawcy. Zwrócono jednakże uwagę, iż w udzielonej odpowiedzi szczególnie istotne znaczenie, poza zsumowanymi wynikami poszczególnych zachowanych w zbiorach prac, miał użyty zwrot "aktualny". W tym kontekście zarzucono, iż Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku pominął w zupełności fakt, że wnioskodawca wnioskiem inicjującym postępowanie wnosił o wskazanie aktualnego stanu inwentaryzacji prac magisterskich absolwentów. Wniosek nie dotyczył inwentaryzacji z konkretnej daty z przeszłości, ale dotyczył właśnie aktualnej inwentaryzacji, dlatego odpowiedź Rektora w zakresie przedmiotowego pytania wskazywała aktualny stan prac inwentaryzacyjnych. Z tego też powodu organ nie zgodził się z Sądem pierwszej instancji, iż odpowiedź Rektora była odpowiedzią niezupełną czy też częściową. Była w pełni odpowiedzią aktualną, prezentującą stan inwentaryzacji na dzień udzielenia odpowiedzi. Także na ten dzień obliczona została liczba prac, które organ policzył na podstawie inwentarza z lat 1978-2000 oraz Księgi Jubileuszowej Uczelni z 2003 r. Dodatkowo zwrócono uwagę, iż w pkt 4 wniosku z dnia [...] września 2019 r. pytanie wyrażone w pierwszym zdaniu dotyczyło aktualnego stanu inwentaryzacji prac magisterskich, drugi zaś wniosek był kontynuacją pytania ze zdania pierwszego: "ile z tych prac zaginęło (...)". Pytanie wyrażone w zdaniu drugim dotyczyło zatem aktualnej inwentaryzacji, o którą wnioskodawca pytał w zdaniu pierwszym. Odpowiedź organu była odpowiedzą wyczerpującą w chwili jej udzielenia. Organ po pierwsze przedstawił aktualny stan inwentaryzacji w oparciu o przeprowadzoną analizę, a nadto dodał, że kompletna liczba zarchiwizowanych prac jest niemożliwa do ustalenia w chwili sporządzania odpowiedzi, ze względu na trwające w uczelni prace remontowo-budowlane. Nadto organ wyjaśnił, że prace inwentaryzacyjne są wstrzymane do czasu zakończenia tegoż remontu. Nie była to wobec powyższego odpowiedź niepełna, było to wyjaśnienie aktualnego stanu inwentaryzacji, który w danej chwili był ograniczony przez brak możliwości technicznych. Z opisanych powodów organ wniósł na podstawie art. 188 u.p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 u.p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wystąpił również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego sądowego według norm przepisanych. W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawą kasacyjną, dochodząc do przekonania, że nie jest ona usprawiedliwiona. W dalszej kolejności należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd ten nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku natomiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie powołano wyłącznie podstawę kasacyjną unormowaną w art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.). Przytoczony przepis art. 14 ust. 1 u.d.i.p. ma następujące brzmienie "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku." Mowa jest w tym przepisie wyłącznie o sposobie i formie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, nie zaś o zakresie realizacji obowiązku informacyjnego. Nie ulega również wątpliwości, że to wnioskodawca wskazuje sposób udostępnienia żądanej informacji, a także decyduje o wyborze formy jej udostępnienia. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie listowne na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy e-puap czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie. Natomiast przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca oczekuje jej pozyskania. Forma udostępnienia informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich czynności o charakterze technicznym, polegających ma zmianie nośnika danych. Są to czynności, które prowadzą do przekazania informacji w formie takiej jak kserokopia, skan, przegranie danych na nośnik zewnętrzny, skany wielkopowierzchniowe czy zmiana formatu danych. Sąd pierwszej instancji w żadnym fragmencie uzasadnienia swojego wyroku nie wypowiadał się w zakresie oceny czy w sprawie doszło do naruszenia sposobu czy formy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Rozważania, które legły u podstaw przyjętego rozstrzygnięcia, koncentrowały się wyłącznie na kwestii czy treść udzielonej odpowiedzi z dnia [...] września 2021 r. obejmuje całość żądania wskazanego w pkt 4 wniosku skarżącego z dnia [...] września 2019 r., co do którego organ został zobowiązany wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 37/21, do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi po uprawomocnieniu się wyroku. W konsekwencji oznacza to jednoznacznie, iż w kontrolowanej sprawie nie mieliśmy do czynienia z błędną wykładnią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., co czyni ten zarzut oczywiście bezzasadnym. Na marginesie rozważań, w ślad za wywodami Sądu Wojewódzkiego, wskazań trzeba, że organ sam przyznał, iż prace remontowo-budowlane w obiekcie archiwum uczelni uniemożliwiają wykonanie wyroku poprzez brak możliwości dokonania pełnej inwentaryzacji w zakresie archiwizowanych prac dyplomowych z lat 1969 – 2000. W tej sytuacji zastosowanie w sprawie winien znaleźć przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. zobowiązujący organ do powiadomienia strony w wyznaczonym przez Sąd terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni w pełnym zakresie żądaną informację. Reasumując należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż podniesiony w niej zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym na podstawie art. 184 u.p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.