III OSK 1398/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Prażmów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wa 412/22 w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Prażmów w sprawie usunięcia odpadów uchyla w całości zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wa 412/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy P., w sprawie usunięcia odpadów, zobowiązał Wójta Gminy P. do zakończenia wszczętego 16 maja 2022 r. postępowania w tej sprawie, stwierdził, że Wójt Gminy P. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania oraz że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a następnie oddalił skargę w pozostałym zakresie. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 22 maja 2020 r. Wójt Gminy P. działając na podstawie art. 26a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699, dalej: "ustawa o odpadach") wszczął postępowanie w przedmiocie usunięcia i zagospodarowania odpadów płynnych, zgromadzonych w budynku usytuowanym na działkach o nr ewidencyjnym [...] i [...]. Wyrokiem z 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 89/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wójta z 21 sierpnia 2020 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13 listopada 2020 r., gdyż niesłusznie nałożyły one na skarżącą obowiązek usunięcia odpadów składowanych w wyniku przestępstwa, znajdujących się w obrębie należącej do niej nieruchomości położonej przy ul. (...) w miejscowości P.. Pismem z dnia 28 września 2021 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy Prażmów o niezwłoczne wykonanie obowiązku z art. 26 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach i wydanie decyzji o usunięciu odpadów, powołując się na powyższy wyrok. W konsekwencji, Wójt Gminy P., stwierdzając swoją niewłaściwość, zwrócił się we wniosku do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozpoznanie sprawy z zakresu sporu kompetencyjnego. NSA odrzuciło wniosek wskazując na jego niedopuszczalność. Postanowieniem z 2 listopada 2021 r. Wójt odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego objętego wnioskiem z 28 września 2021 r. Na skutek zaskarżenia powyższego postanowienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 31 stycznia 2022 r. uchyliło postanowienie Organu I instancji, wskazując, że toczący się spór kompetencyjny pomiędzy organami administracji publicznej, które uznają się za niewłaściwe do wydania rozstrzygnięcia w sprawie odpadów zgromadzonych na nieruchomości skarżącej, nie jest okolicznością uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."). W dniu 27 grudnia 2021 r. wnioskodawczyni zaskarżyła przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy P., wskazując, że ze względu na zagrożenie życia i zdrowia ludzi lub środowiska, w rozumieniu art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach, konieczne jest niezwłoczne ich usunięcie. Organowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 12, 35 § 1, w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. Na ich podstawie wniosła o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji administracyjnej zgodnie z wytycznymi określonymi przez Wojewódzki Sądu Administracyjny w wyroku z 23 kwietnia 2021 r. Skarżąca wskazała, że pomimo znacznego upływu czasu, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, za wyjątkiem zakwestionowania swojej właściwości do wydania rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 71/22 stwierdził m.in., że "Wójt Gminy P. dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania w sprawie usunięcia odpadów". W skardze z 18 sierpnia 2022 r. skarżąca podniosła, że do dnia jej sporządzenia organ nie wydał rozstrzygnięcia ani nie podjął żadnych czynności, o których zostałaby zawiadomiona. Na skutek tego, wniesiono o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie usunięcia odpadów, przyznanie sumy pieniężnej w określonej kwocie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie przez Wójta Gminy P. szeregu przepisów postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi, a także przepisów ustawy o odpadach. W uzasadnieniu wskazano na uszczerbek w majątku, jaki ponosi skarżąca z powodu braku możliwości wykorzystania nieruchomości w sposób zgodny z jej właściwościami, czyli poprzez wynajęcie kontrahentom, oraz przedstawiono w załączeniu ponaglenia jakie kierowano do organu w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie w całości podając, że wykonując zalecenia zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2021 r. IV SA/Wa 89/21 Wójt Gminy P. uzyskał od Prokuratury Rejonowej w Piasecznie odpis postanowienia o umorzeniu postępowania karnego wraz z uzasadnieniem, ponadto nawiązał kontakt z Zakładami Chemicznymi X z uwagi na wskazanie w opinii biegłych, iż część ze zgromadzonych na opisanej posesji odpadów pochodzi z tego zakładu. Organ nadmienił, iż zlecił biegłemu z zakresu chemii wykonanie oddzielnej ekspertyzy na potrzeby niniejszego postępowania, jak również uzyskał opinie organów, o których mowa w art. 26a ust. 5 ustawy o odpadach, które są niezbędne w prowadzonym postępowaniu. Opisanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę w części. W ocenie Sądu I instancji, samo wykonanie przez organ wyżej wskazanych czynności, bez wydania decyzji, oznacza że organ wykazał się opieszałością, noszącą znamiona przewlekłości, ponieważ materiał zgromadzony w aktach sprawy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Pomimo dostrzeżenia przez Sąd stopnia skomplikowania sprawy, podkreślił, że stan ten w żadnym razie nie zwalnia organu z obowiązku systematycznego podejmowania różnych działań, w tym organizacyjnych, które umożliwiają mu wypełnienie ustawowych obowiązków. W świetle przytoczonych przez Sąd przesłanek decydujących o tym czy przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, uznano że w przedmiotowej sprawie nie doszło do ich spełnienia. Zdaniem WSA, okres bezczynności organu nie uzasadniał uwzględnienia wniosku o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, w związku z tym skarga w tym zakresie została oddalona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zarzucając mu naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz.259, dalej: "p.p.s.a."), wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, jednocześnie oświadczając o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, że organ działa opieszale lub że podejmowane czynności były mało skuteczne, a jego działania niezgodne z procedurą i nie zmierzające do finalnego załatwienia sprawy. Skarżący kasacyjnie wskazał, że sprawa jest skomplikowana zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym – musiał zasięgnąć opinii biegłych, wymagającej pozyskania z zakresu chemicznych właściwości odpadów, ich składu oraz ich oddziaływania na środowisko i ludzi. W odpowiedzi z 31 maja 2023 r. odniesiono się do zarzutów skargi kasacyjnej i wniesiono o jej oddalenie w całości jako oczywiście bezzasadnej oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Podniesiono w niej wyłącznie jeden zarzut: naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a., do którego doszło w następstwie niewłaściwej oceny całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie. Powołany przepis określa procesową formułę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. W art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskazano, że w razie uwzględniania takiej skargi sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, a w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. określono, iż w takim przypadku sąd stwierdza również, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Artykuł 149 § 1 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, a więc takim, którego stosowanie jest następstwem przyjęcia przez sąd administracyjny takich ustaleń faktycznych i poczynienia na ich podstawie takich ocen prawnych, które uzasadniają uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Co do zasady konstruowanie zarzutu kasacyjnego na naruszeniu art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a., bez jednoczesnego zakwestionowania przyjętych przez sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych, bądź poczynionych ocen prawnych jest niewłaściwe. Nie można bowiem skutecznie zarzucić, że sąd wadliwie zobowiązał organ do załatwienia sprawy w zakreślonym terminie i bezzasadnie stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości bez równoczesnego podważenia ustaleń faktycznych, które na tę bezczynność lub przewlekłość wskazują, względnie bez równoczesnego wykazania, że sąd wadliwie odtworzył znaczenie normatywnego pojęcia bezczynności lub przewlekłości. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie wprawdzie nie powołała się związkowo na naruszenie przez WSA jakichkolwiek innych przepisów prawa, poza art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a., jednakże w samym zarzucie podała, że do naruszenia tego przepisu doszło w następstwie niewłaściwej oceny całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierując się gwarancyjną zasadą umożliwienia stronie realizacji konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucyjni RP) oraz prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji (art. 78 w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP), możliwe było pewne i pełne odtworzenie intencji strony skarżącej kasacyjnie i tym samym rozpoznanie wniesionego przez nią środka zaskarżenia kwestionującego wyrok Sąd pierwszej instancji. Z załączonej do skargi kasacyjnej decyzji z 14 lutego 2023 roku, nr ROS-S.604.12.2022 wynika, że sprawa, której dotyczył sformułowany w skardze zarzut bezczynności została rozpoznana przed wydaniem przez WSA wyroku z 2 marca 2023 roku. Jak wynika z treści wzmiankowanej decyzji organ umorzył jako bezprzedmiotowe prowadzone przed Wójtem Gminy P. postępowanie w przedmiocie czasowego zajęcia nieruchomości w celu usunięcia odpadów w miejscowości (...) przy ul. (...), z działek nr ew. [...] i [...] będących własnością według ewidencji gruntów M. W.. W razie załatwienia sprawy już po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale przed wydaniem wyroku, sąd powinien zastosować art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W takim przypadku zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia - por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2242/16; wyrok NSA z 28 maja 2021 r., sygn. akt I FSK 849/20; M. Jagielska J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 8 wyd., Warszawa 2023, Nb 10 do art. 149. Okolicznością nieistotną jest podnoszony w odpowiedzi na skargę kasacyjną fakt, że organ nie załatwił sprawy co do istoty, lecz wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne. Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji może polegać na rozstrzygnięciu jej co do istoty, albo na zakończeniu sprawy w inny sposób, np. poprzez umorzenie postępowania. Badanie zgodności z prawem decyzji z 14 lutego 2023 roku, nr ROS-S.604.12.2022 nie mieści się w granicach niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy niewątpliwe nie było podstaw do zobowiązywania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, choć należy podkreślić, że w chwili orzekania WSA nie dysponował informacją o załatwieniu sprawy decyzją z 14 lutego 2023 roku, nr ROS-S.604.12.2022. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego co najmniej przedwczesne było rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji stwierdzające, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Należy podzielić wszystkie powołane przez Sąd pierwszej poglądy orzecznictwa odnoszące się do sposobu rozumienia przewlekłości postępowania. Zarzut przelękłego prowadzenia postępowania administracyjnego niewątpliwie dotyczy tych układów, w których czas trwania takiego postępowania nie przekracza wprawdzie terminów ustawowych wyznaczonych treścią art. 35 k.p.a., jednakże jest zbyt długi, nieuzasadniony z perspektywy okresu, jaki jest niezbędny do podjęcia czynności procesowych koniecznych do załatwienia sprawy. Organ popada więc w przewlekłość, gdy podejmuje czynności pozorne, niepotrzebne, nadmiarowe, nie rozstrzygając sprawy pomimo, iż procesowo jest to nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji podał, że organ realizując wskazania WSA w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z 23 kwietnia 2021 r. IV SA/Wa 89/21 uzyskał od Prokuratury Rejonowej w Piasecznie odpis postanowienia o umorzeniu postępowania karnego wraz z uzasadnieniem oraz nawiązał kontakt z Zakładami Chemicznymi X., zlecił biegłemu z zakresu chemii wykonanie oddzielnej ekspertyzy na potrzeby niniejszego postępowania, jak również uzyskał opinie organów, o których mowa w art. 26a ust. 5 ustawy o odpadach. Równocześnie przesądził, że materiał zgromadzony w sprawie jest wystarczający a brak wydania decyzji jest działaniem opieszałym, noszącym znamiona przewlekłości. WSA w ogóle nie wyjaśnił, kiedy zwrócono akta organowi po uprawomocnieniu się wyroku z 23 kwietnia 2021 r. IV SA/Wa 89/21, jakie konkretnie czynności procesowe podejmował organ, w jakich terminach, jak szybko reagował na aktywność procesową stron i uczestników postępowania. WSA nie rozważył również, jaki wpływ na czynności procesowe organu i długość postępowania miało postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności organu zakończone wyrokiem z 2 czerwca 2022 roku, sygn. IV SAB/Wa 71/22. Innymi słowy, Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, z jakiego powodu przyjął, że po zwrocie akt w następstwie uprawomocnienia się wyroku z 23 kwietnia 2021 roku organ prowadził postępowanie zbyt długo, z uwagi na niepodejmowanie czynności koniecznych do załatwienia sprawy, bądź podejmowanie takich czynności, które były pozorne, niepotrzebne, bez uzasadnienia przedłużające postępowanie. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił również, czy skarga w ogóle jest dopuszczalna, albowiem w części faktograficznej uzasadnienia nie ma wzmianki, że skarżąca złożyła ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i § 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 marca 2023 roku, sygn. IV SAB/Wa 412/22 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.