I SAB/Sz 11/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. Ż. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Aresztu Śledczego do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Dyrektor Aresztu Śledczego dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

M. Ż. (dalej: "strona", "skarżący"), pismem z dnia 9 listopada 2023 r. na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U.2022.902) – dalej: "u.d.i.p.", zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w W. (dalej: "Dyrektor ZK", "organ") o udostępnienie informacji publicznej, poprzez wskazanie ile przypadków świerzbu zdiagnozowano u osadzonych w miesiącu październiku 2023 r. Dyrektor ZK, odpowiadając na wniosek strony, pismem z dnia 22 listopada 2023 r. poinformował, że zachowanie strony – polegające na złożeniu od dnia 28 lipca 2023 r. do dnia 16 listopada 2023 r. łącznie 16 wniosków o udzielenie informacji publicznej – wyczerpuje znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej. Ponadto wnioskowana informacja ma charakter indywidualny. W związku z powyższym informacja ta nie posiada przymiotu informacji publicznej. Skarżący, pismem z 10 grudnia 2023 r. uzupełnionym pismem z 21 marca 2024 r., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dyrektora ZK w przedmiocie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, podnosząc zarzut obrazy przepisów prawa, a mianowicie: 1) art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez załatwienie wniosku (sprawy) w nieodpowiedniej formie, tj. niewydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości; 2) art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez uzurpowanie sobie prawa do jednostronności oraz obrazę zasady praworządności przez całkowity brak informacji o przysługującym stronie prawie do zaskarżenia rozstrzygnięcia w sprawie i niewskazanie organu, do którego należy się zwrócić z odwołaniem; 3) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez odmowę wydania żądanej przez stronę informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w sprawie bezsporne jest, iż na dzień udzielenia odpowiedzi w nieodpowiedniej formie (tj. pismem a nie decyzją) organ dysponował informacją żądaną przez stronę i jej udzielenie nie wymagało szczególnego nakładu sił. W ocenie skarżącego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy sposób załatwienia wniosku przez organ rażąco narusza prawo. Skarżący podkreślił także, że każda próba oceny sposobu realizacji prawa do dostępu do informacji publicznej traktowana jest przez organ jako nieuprawniona ingerencja w jego wyłączną właściwość kompetencyjną, a udzielona odpowiedź nie zawiera żadnych okoliczności, mających wpływ na merytoryczną ocenę działań organu. Organ, pismem z dnia 4 stycznia 2024 r., udzielił odpowiedzi na skargę strony. Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko co do tego, że wystąpienie przez skarżącego w okresie od 28 lipca 2023 r. do 16 listopada 2023 r. z 16 wnioskami o udzielenie informacji publicznej wyczerpywało znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej oraz że wnioskowana informacja ma charakter indywidualny i w związku z tym nie posiada przymiotu informacji publicznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że istota sprawy sprowadza się do niezakwalifikowania wnioskowanej informacji jako informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Podniósł, że nie kwestionuje okoliczności, iż wnioskowana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, niemniej jednak – zważywszy na cel jej pozyskania i indywidualny charakter sprawy – traci ona ów przymiot, a co za tym idzie nie powinna korzystać z ochrony przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej oraz być udostępniana na zasadach w niej określonych. Organ wskazał, że okoliczności analizowanej sprawy nie dają podstawy do przyjęcia, że wniosek skarżącego miałby realizować jakkolwiek rozumiany interes publiczny. Wniosek ten bowiem nie jest motywowany troską o usprawnienie i transparentność instytucji publicznych, lecz stanowi wyraz konfrontacyjnej postawy względem Służby Więziennej oraz motywowany jest chęcią kontynuowania działalności skargowej, przysparzając w ten sposób dolegliwości organowi postępowania wykonawczego. Organ nadmienił przy tym, że w roku 2023 skarżący sporządził 36 skarg, natomiast w roku 2022 – 41. Organ wyjaśnił także, że w odpowiedzi na wniosek strony sporządzono pismo informacyjne (odpowiedź do wnioskodawcy) a nie wydano decyzji odmownej, ponieważ nie uznano wnioskowanej informacji za informację publiczną. Sprawa została zakończona na etapie materialno-technicznym, nie było prowadzone postępowanie w drugiej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje, jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02). Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Wobec tego należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). W rozpoznawanej sprawie skarżący żądał podania mu informacji o ilości zdiagnozowanych w październiku 2023 r. przypadków świerzbu u osadzonych. Organ uznał, że żądana informacja stanowi informację publiczną, jednak ze względu na cel jej pozyskania i indywidualny charakter sprawy – traci ona ów przymiot, a co za tym idzie nie powinna korzystać z ochrony przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej oraz być udostępniana na zasadach w niej określonych. Ponadto organ wskazał, że okoliczności analizowanej sprawy nie dają podstawy do przyjęcia, że wniosek skarżącego miałby realizować jakkolwiek rozumiany interes publiczny. Nie budzi wątpliwości, iż Dyrektor Zakładu Karnego w W. jako jednostka penitencjarna jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych – art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W ocenie sądu treść zapytania będącego przedmiotem rozpoznawanej sprawy co do zasady może być uznana za informację publiczną. Podkreślenia wymaga, że zapytanie skarżącego zostało sformułowane w sposób ogólny, tj.: dotyczyło jednej konkretnej choroby, jednego miesiąca i jednej jednostki penitencjarnej, zdaniem sądu zatem brak jest podstaw do formułowania przedstawionej przez organ tezy o indywidualnym charakterze informacji. Ponadto organ nie wskazał z czego indywidualny charakter zapytania miałby wynikać. Dodać także należy, że organ uznając, że ze względu na cel uzyskania informacja traci charakter informacji publicznej, tego twierdzenia nie uzasadnił, tym bardziej, że skarżący nie wskazywał w jakim celu dąży do uzyskania żądanej informacji, a organ do wskazywania takiego celu go nie zobowiązywał. Zauważyć w tym miejscu należy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne na tle wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 u.d.i.p. po wielokroć zajmowało stanowisko ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej. Uznano przykładowo, że nie ma cech informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z dnia 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjmuje się również, że przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej ( wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (wyroki NSA z dnia 27 września 2002 r., II SAB 180/02; z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). Sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby (fizycznej) lub określonego podmiotu (np. osoby prawnej), przy czym może tu chodzić także o podmiot, który - jak np. wspólnota mieszkaniowa – jest jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, złożoną z właścicieli lokali. Pisma składane w indywidualnych, własnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 20 września 2018 r., I OSK 1359/18; z dnia 4 kwietnia 2019 r. I OSK 1889/17; z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12, z dnia 9 października 2010 r., I OSK 173/09, z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11). Jak już podniesiono powyżej organ jednak w przedmiotowej sprawie nie wskazał na żadne przesłanki skutkujące uznaniem żądania wnioskodawcy za informację o charakterze indywidualnym. Organ nie wskazywał także na to, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i nie zobowiązywał skarżącego do wykazania interesu publicznego w jej uzyskaniu. Niewątpliwie bowiem, gdyby takie wezwanie do wnioskującego zostało wystosowane, to organ miałby podstawę do tego aby dokonywać oceny przedstawionego w ewentualnej odpowiedzi na jego wezwanie interesu publicznego, jednak sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. W rozpatrywanej sprawie organ a prori uznał, że złożenie w okresie około 3,5 miesiąca 16 wniosków o udzielenie informacji publicznej stanowi nadużycie prawa. Sąd z takim wnioskiem się nie zgadza. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. sprawa sygn. I OSK 1601/15). W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy może powodować, że w praktyce bardzo dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 30 sierpnia 2012 r. sygn. I OSK 799/12, zgodnie z którym zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (zob. Nadużywane prawa do informacji publicznej - Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz - Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008 oraz przykładowo sprawa sygn. III OSK 939/22). Zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie uznanie przez organ, że złożenie przez skarżącego w okresie 3,5 miesiąca 16 wniosków, zawierających po jednym pytaniu nie może być uznane za wystąpienie stanu nadużycia prawa. Podkreślenia bowiem wymaga, że wnioski skarżącego zawierają po jednym, nie rozbudowanym, pytaniu, jego zapytania są krótkie i sama analiza wniosków nie może być uznana ani za czasochłonną ani za skomplikowaną. Tym samym w ocenie sądu w rozpatrywanym przypadku nie doszło do naruszenia równowagi o jakiej mowa w przywołanym powyżej wyroku NSA z 30 sierpnia 2021 r. w sprawie I OSK 799/12. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż bez wątpienia organ nie udzielił żądanej informacji w 14-dniowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek wpłynął do organu w dniu 9 października 2023 r. i nie został przez organ merytorycznie załatwiony. Uwzględniając powyższe sąd stwierdza, że organ powinien rozpoznać przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W kontekście powyższego, przyjąć należy, że w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność organu zobowiązanego w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 9 października 2023 r., o czym orzeczono w punktach I i II sentencji wyroku zobowiązując organ do załatwienia wniosku. W ocenie sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć należy, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy więc do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Powyższe doprowadziło sąd do przekonania, że uzasadnionym jest również oddalenie wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zasądzenie sumy pieniężnej jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji (w postaci grzywny lub sumy pieniężnej lub obu naraz) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania podmiotu zobowiązanego nie uzasadniał zastosowania tak daleko idących represji a okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność dyscyplinowania go w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. W konsekwencji, nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych uznać należało za nieuzasadnione. W tym miejscu należy wskazać, że nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie sądu treść pisma pełnomocnika organu z dnia 23 maja 2024 r., pismo to bowiem powstało po wydaniu wyroku w sprawie, a wpłynęło do WSA w Szczecinie w dniu 28 maja 2024 r., w którym organ zawiadomił o udzieleniu skarżącego informacji objętej wnioskiem będącym przedmiotem niniejszego postępowania. Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).