III OSK 1387/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 393/24 w sprawie ze skargi A.P. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedziba w Radomiu z dnia 8 marca 2024 r., nr 539 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 393/24, oddalił skargę A.P. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia 8 marca 2024 r., nr 539 w przedmiocie zwolnienia ze służby. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia 22 sierpnia 2022 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej [...] poinformował Komendanta Powiatowego Policji [...], że postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 21 § 2 k.p.k., A.P. przedstawiono zarzuty popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 k.k. Prokurator poinformował również o zastosowaniu wobec policjanta środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych na czas trwania postępowania. W związku z tym, Komendant Powiatowy Policji [...], działając na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145, ze zm., dalej "ustawa o Policji"), rozkazem personalnym z dnia 29 sierpnia 2022 r., zawiesił policjanta w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy, tj. od 30 sierpnia 2022 r. do 29 listopada 2022 r. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu rozkazem personalnym z dnia 19 września 2022 r., utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia 29 sierpnia 2022 r. Następnie Komendant Powiatowy Policji [...], rozkazem personalnym z dnia 21 listopada 2022 r., przedłużył okres zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych od 30 listopada 2022 r. do czasu zakończenia postępowania karnego z jednoczesnym dalszym zawieszeniem płatności 50% ostatnio należnego uposażenia. KWP rozkazem personalnym z dnia 22 grudnia 2022 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia 21 listopada 2022 r. W konsekwencji powyższego, Komendant Powiatowy Policji [...], rozkazem personalnym z 2 stycznia 2024 r., nr 1/2024, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji zwolnił policjanta ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2024 r. w związku z upływem 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, ponieważ nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Decyzji tej na podstawie art. 108 K.p.a., nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu, po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia 8 marca 2024 r., nr 539, utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia 2 stycznia 2024 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w sprawie wystąpiły podstawy do zwolnienia policjanta ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Rozwiązanie stosunku służbowego ze skarżącym było zgodne z interesem społecznym, tożsamym w tym wypadku z interesem służby. Organ I instancji wskazał na fakty, które legły u podstaw jego decyzji, tj.: akt oskarżenia przeciwko policjantowi za popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego określonego w art. 231 § 1 k.k.; trwające od 30 sierpnia 2022 r. zawieszenie w czynnościach służbowych oraz fakt, że nie ustały przesłanki będące przyczyną zawieszenia. Okoliczności te stanowią wystarczające i przekonywujące przesłanki do wydania decyzji. Podejrzenie policjanta o popełnienie przestępstwa oraz niewykonywanie czynności służbowych ze względu na zawieszenie w tychże czynnościach przez ponad 16 miesięcy, stanowi przesłankę do zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowanie karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby. Utrata przez policjanta nieposzlakowanej opinii w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym jest niewątpliwie okolicznością mającą wpływ na dobrze i szeroko rozumiany interes społeczny. Okoliczności te uniemożliwiają pozostanie policjanta w służbie. Ponadto dalsze pozostawienie policjanta w służbie oznaczałoby konieczność wydatkowania środków publicznych (wypłaty uposażenia) w stosunku do funkcjonariusza, który będąc policjantem faktycznie nie pełni służby i to przez niemożliwy aktualnie do oszacowania okres. KPP jest zobowiązany do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania podległej mu jednostki organizacyjnej, przy uwzględnieniu potrzeby realizacji ustawowych jej zadań. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku nieobecności policjanta, czynności należące do jego obowiązków, muszą wykonywać inni funkcjonariusze. Gdy taki stan trwa, tak jak w omawianej sprawie, ponad 16 miesięcy, niewątpliwie wpływa to niekorzystnie na organizację, jak i efektywność działania danej komórki organizacyjnej. Z powyższą decyzją nie zgodził się policjant, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Regulacja ta wskazuje na istnienie dwóch przesłanek, jakie muszą wystąpić, by zasadnym było podjęcie decyzji o zwolnieniu ze służby. Pierwsza to upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, druga to nieustąpienie przyczyn, które stanowiły podstawę zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Łączne spełnienie obu warunków pozwala na rozważenie zwolnienia policjanta ze służby. W rozpoznawanej sprawie obie przesłanki zostały spełnione. W dacie wydania rozkazu personalnego z dnia 2 stycznia 2024 r., nastąpił upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych i nie ustała przyczyna zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Sąd podkreślił przy tym, że art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji pozwala właściwemu organowi zwolnić funkcjonariusza nawet wówczas, gdy nie zostało zakończone postępowanie karne, będące podstawą zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Istotny jest bowiem upływ 12 miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, a także nieustąpienie przyczyn, które stanowiły podstawę zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Postępowanie karne w związku z zarzutem popełnienia przez skarżącego przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, określonego w art. 231 § 1 k.k., będące podstawą zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych, nie zostało prawomocnie zakończone ani w dacie podejmowania decyzji przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Dla wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie jest też konieczne, aby postępowanie sądowe dotyczące decyzji właściwego przełożonego o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych było prawomocnie zakończone. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji o zwolnieniu, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej przez inny podmiot. W sprawie nie doszło również do obrazy art. 24 § 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1, 6 i 7 K.p.a. względnie art. 25 K.p.a. Przepisy art. 24 K.p.a. odnoszą się bowiem tylko do pracownika organu, nie mają natomiast zastosowania do osoby piastującej funkcje monokratycznego organu. Wyłączeniu w trybie i na zasadach określonych ww. przepisem mogą zatem podlegać pracownicy organu właściwego do załatwienia sprawy, a także pracownicy organów, jednostek i instytucji, którym w trybie przepisów ustaw szczególnych powierzono wykonywanie kompetencji organu do prowadzenia spraw administracyjnych, w tym wydawania decyzji, a także organu, do którego organ prowadzący postępowanie zwrócił się o dokonanie czynności przewidzianych w art. 52 K.p.a. Natomiast zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 K.p.a., nie obejmuje osoby będącej personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Zatem osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu. Z tych względów osoba piastująca funkcję KPP nie podlegała wyłączeniu od udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie na podstawie art. 24 K.p.a. Organ nie podlega również wyłączeniu na podstawie art. 25 K.p.a. z powodu niewypełnienia przesłanek do jego obligatoryjnego wyłączenia. W dniu 6 marca 2025 r. skargę kasacyjną na poważy wyrok wywiódł policjant, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zwolnienie od wpisu od skargi kasacyjnej bowiem nie jest on w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania, bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, manifestujące się błędnym przyjęciem, że w niniejszym przypadku zaistniała przesłanka do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, podczas gdy: • postępowanie przed Sądem Rejonowym [...], sygn. akt [...], nie będzie długo trwać, będzie musiało się zakończyć, • nie było konieczności zwalniania policjanta ze służby w Policji, wszak środek w postaci zawieszenia go w czynnościach służbowych na czas trwania postępowania karnego jest w realiach niniejszej sprawy wystarczający by w należyty sposób zabezpieczyć interes społeczny, interes Policji, co oznacza, że w istotny sposób pogwałcona została zasada uznania administracyjnego, a więc sporny rozkaz personalny został wydany w warunkach nie swobody, a dowolności; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1, 6 i 7 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na wydaniu rozkazu personalnego przez Komendanta Powiatowego Policji [...], pomimo że powinien on być wyłączony od rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, wszak jest w otwartym konflikcie ze skarżącym, na co wskazuje fakt, że skarżący złożył przeciwko temu Komendantowi zawiadomienie o możliwości popełnienia przez niego przestępstwa, a sprawa w tym przedmiocie zawisła przed Prokuraturą Rejonową [...] pod sygnaturą [...]. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu pierwszej instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne, powoływane w ramach ww. podstaw kasacyjnych, dla swej skuteczności powinny zostać poprawnie skonstruowane, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada kompetencji do konkretyzowania tych zarzutów, ich uściślania, korygowania czy uzupełniania. Skarga kasacyjna stanowi bowiem sformalizowany środek zaskarżenia, dlatego rozpoznanie zawartych w niej zarzutów jest możliwe tylko wtedy, gdy zostały sformułowane w sposób odpowiadający ustawowym wymogom określonym w art. 174 P.p.s.a. Treść skargi kasacyjnej nie może stwarzać wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ wadliwe określenie jej podstaw uniemożliwia sądowi kasacyjnemu zweryfikowanie racji strony skarżącej pod względem merytorycznym. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia warunków ustawowych dotyczących formułowania zarzutów w ramach poszczególnych podstaw kasacyjnych. Z treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wynika, że podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie przepisów postępowania ze wskazaniem, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie zarzutu kasacyjnego w tym zakresie wymaga więc precyzyjnego wskazania, które przepisy postępowania zostały naruszone i w czym przejawia się skutek tego naruszenia, jako mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem takie określenie podstawy skargi kasacyjnej umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności zarzutu kasacyjnego opartego na tej podstawie, zwłaszcza że rozpoznanie skargi kasacyjnej następuje wyłącznie w jej granicach. Tymczasem w skardze kasacyjnej w ramach drugiej podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucił WSA w Warszawie obrazę art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, manifestujące się błędnym przyjęciem, że w niniejszym przypadku zaistniała przesłanka do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Przepis ten ma charakter prawa materialnego i jako taki powinien być ujęty w ramach podstawy skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., wedle którego skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Stawiając tego rodzaju zarzut autor skargi kasacyjnej winien określić, jak wskazany przez niego przepis prawa materialnego powinien być prawidłowo rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji albo wyjaśnić, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie danego przepisu przez sąd. Powołując tego rodzaju zarzuty kasacyjne pełnomocnik zobowiązany jest zatem wskazać na konkretne przepisy prawa materialnego, które naruszył Sąd pierwszej instancji, a następnie rzetelnie je uzasadnić w sposób zgodny z ustawowymi wymogami, czego wobec pomieszania podstaw kasacyjnych nie uczyniono, a sąd kasacyjny nie może w tym zakresie "wyręczać" skarżącego kasacyjnie i niejako w jego zastępstwie domyślać się jak w istocie są formułowane przez niego zarzuty. Podobnie błędnie został sformułowany zarzut naruszenia art. 24 § 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1, 6 i 7 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Przepisy te, jakkolwiek ujęte w akcie prawnym regulującym postępowanie administracyjne ogólne, są przepisami prawa materialnego, którego naruszenie powinno zostać podniesione także w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. W sprawie nie doszło również do obrazy art. 135 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że powyższy przepis nie tworzy podstawy do wystąpienia z wnioskami w skardze do żądania uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Art. 135 P.p.s.a. wyznacza zatem jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 50/10). W sytuacji, gdy sąd nie korzysta z przepisu art. 135 P.p.s.a., to znaczy nie uchyla lub nie stwierdza nieważności decyzji organu pierwszej instancji, w sentencji wyroku nie zamieszcza się rozstrzygnięcia co do takiej decyzji (por. postanowienie NSA z 13 września 2012 r., I OZ 677/12). Już to powoduje, że omawiany zarzut można uznać za chybiony. Tymczasem stawiając ten zarzut skarżący kasacyjnie nie dostrzega istoty regulacji zawartej w przytoczonym przepisie, sprowadzającej się - jak już wskazywano - do umożliwienia zastosowania środków pozostających do dyspozycji sądu administracyjnego do aktów administracyjnych innych niż te wskazane bezpośrednio w skardze, a tym samym do rozszerzenia zakresu kontroli sprawowanej przez ten sąd na wszelkie postępowania, o ile są prowadzone w granicach danej sprawy. Skarżący kasacyjnie w żaden sposób związków takich nie wykazał i także z tego powodu zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Równie niezasadne jest przywołanie w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., którego WSA w Warszawie w ogóle nie zastosował. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie mógł więc naruszyć przepisu prawa, którego nie stosował. W skardze kasacyjnej nie wskazano również, aby doszło do naruszenia - zastosowanego przez Sąd pierwszej instancji - art. 151 P.p.s.a. w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. Nie podważono zatem prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji powołanego art. 151 P.p.s.a. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zwolnienie od wpisu od skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a. strona skarżąca działanie organu w sprawach ze stosunków pracy i stosunków służbowych, a do takich zalicza się rozpoznawana sprawa, nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych.