III OSK 1341/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. akt III SAB/Gd 236/23 w sprawie ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. III SAB/Gd 236/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę G. K. (dalej: "skarżący") na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 29 września 2023 r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie: 1. wszystkich decyzji organu o umieszczenie skazanego w celi monitorowanej, które wydano w roku 2023 poprzez wymazanie danych tych osadzonych, które te decyzje dotyczyły, 2. zarządzenia nr 1/2018 z dnia 3 września 2018 r. w sprawie służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej, zdarzeń mogących wystąpić w Służbie Więziennej oraz sposobów ich wyjaśniania i dokumentowania. Pismem z 13 października 2023 r. organ zawiadomił wnioskodawcę, że udzielenie odpowiedzi na wniosek nie będzie możliwe w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), z uwagi na konieczność zajęcia stanowiska przez właściwe komórki merytoryczne oraz wskazał, że odpowiedź zostanie udzielona w terminie do dnia 27 października 2023 r. Pismo doręczono wnioskodawcy 20 października 2023 r. Pismem z dnia 23 października 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego żądane informacje mogły zostać udostępnione w terminie 14 dni, gdyż nie wymagało to dużego nakładu pracy, zaś organ powinien w ww. terminie udostępnić chociaż część żądnych informacji. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do udostępnienia ww. informacji publicznej oraz o zasądzenie na jego rzecz oraz wymierzenie organowi grzywny. Pismem z dnia 24 października 2023 r. organ, odnosząc się do kolejnych punktów pisma wnioskodawcy poinformował, że: 1. żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, w związku z powyższym organ wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny oraz że w przypadku niewykazania w wyznaczonym terminie przez wnioskodawcę szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, konieczne będzie wydanie na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, 2. zgodnie z zarządzeniem nr 71/2021 z dnia 21 kwietnia 2021 r. w sprawie wysokości opłat za wykonanie kserokopii lub odpisu dokumentów związanych z postępowaniem wykonawczym na wniosek osadzonego lub jego pełnomocnika oraz za udostępnienie dokumentacji medycznej, należy wpłacić na konto zakładu kwotę 19 zł, tj. 1 zł za każdą stronę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając jednocześnie, że pismem z 24 października 2023 r., po uzyskaniu niezbędnych informacji i stanowisk, skarżącemu została udzielona stosowna odpowiedź na wniosek z 1 października 2023 r. W piśmie datowanym na dzień 3 listopada 2023 r. skarżący wskazał, że informacja zawarta w punkcie 1. wniosku nie stanowi informacji przetworzonej, a organ nie wykazał takiego charakteru informacji. W odniesieniu do informacji objętej punktem 2. wniosku skarżący wskazał, że bezprawnie organ próbuje obciążyć go kosztami udostępnienia informacji. W piśmie z dnia 12 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu, podtrzymał skargę, uzupełniając ją poprzez sformułowanie zarzutów naruszenia prawa oraz wniosków. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo zastosował art. 13 ust. 2 u.d.i.p. powołując się na konieczność uzyskania stanowiska właściwych komórek merytorycznych w odniesieniu do treści wniosku. Uzasadnieniem dla przedłużenia terminu rozpoznania wniosku był nadto, znany Sądowi z urzędu ze sprawy o sygn. akt III SAB/Gd 237/23 fakt, że w tym samym dniu, co dzień złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie, skarżący wniósł również drugi wniosek o udostępnienie informacji publicznej, obejmujący kolejne zapytania ujęte w dwudziestu punktach. Niewątpliwie prawidłowe załatwienie tychże wniosków, które wpłynęły w tym samym dniu do organu, wymagało uzyskania stanowiska właściwych komórek organu. Z tego względu nie można podzielić stanowiska skarżącego, który ocenił zakres informacji objętych wnioskiem złożonym w przedmiotowej sprawie jako niewymagający znacznego nakładu pracy od pracowników Zakładu Karnego. Jednocześnie wyznaczony przez organ w piśmie z 13 października 2023 r. termin załatwienia wniosku, tj. udzielenia odpowiedzi do 27 października 2023 r. jest zgodny z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., nie wykraczał bowiem poza okres 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W dniu 24 października 2023 r. organ wystosował do skarżącego kolejne pismo wyznaczające skarżącemu termin 14 dni na wykazanie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej objętej punktem pierwszym wniosku. Jednocześnie organ pouczył skarżącego, że w przypadku niewykazania w wyznaczonym terminie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, konieczne będzie wydanie na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Pismo powyższe zostało doręczone skarżącemu w dniu 26 października 2023 r. W czasie biegu zakreślonego skarżącemu terminu 14 dni, organ nie podejmował czynności w sprawie. Termin upłynął bezskutecznie w dniu 9 listopada 2023 r. W dniu 15 listopada 2023 r. organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej objętej punktem pierwszym wniosku skarżącego, z uwagi na brak wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego przemawiającego za uzyskaniem informacji publicznej przetworzonej. Kwestia prawidłowości stanowiska organu co do tego, czy żądana przez skarżącego informacja ma charakter przetworzony a jej udostępnienie wymaga wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, może być oceniona przez sąd administracyjny jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję wydaną w tym przedmiocie. W postępowaniu ze skargi na bezczynność przedmiotem oceny sądu jest wyłącznie okoliczność, czy organ podjął czynności w sprawie w wymaganych przepisami prawa terminach. Sąd nie bada natomiast prawidłowości kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej ani prawidłowości wydanej przez organ decyzji. Organ podejmował w ustawowych terminach przewidziane ustawą o dostępie do informacji publicznej niezbędne kroki w celu rozpoznania żądania skarżącego oraz bez zbędnej zwłoki, w dniu 15 listopada 2023 r., wydał decyzję administracyjną. Z treści tej decyzji oraz notatki służbowej funkcjonariusza Służby Więziennej z dnia 19 grudnia 2023 r. wynika, że zarządzenie nr 1/2018 objęte punktem 2. wniosku dostępowego zostało skarżącemu udostępnione. Zdaniem WSA wynikające z art. 13 u.d.i.p. terminy podejmowania czynności zostały w sprawie zachowane i brak jest podstaw do uznania, że organ dopuścił się bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 149 § 1 pkt 1) i 3) p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1) i ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p. polegające na błędnym oddaleniu skargi na bezczynność organu administracji publicznej, pomimo że organ ten nie udostępnił skarżącemu informacji o charakterze publicznym zgodnie z treścią złożonego wniosku z dnia 1 października 2023 roku, czym dopuścił się bezczynności w sprawie; b) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1) i 3) p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 u.d.i.p. polegające na błędnym oddaleniu skargi na bezczynność organu administracji publicznej, pomimo że organ ten nie zastosował się do wynikającego z ustawy terminu 14 dni na udostępnienie żądanej informacji publicznej, czym dopuścił się bezczynności w sprawie; c) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1) i 3) p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 u.d.i.p. polegające na błędnym oddaleniu skargi na bezczynność organu administracji publicznej, pomimo że organ ten nie udostępnił żądanej przez skarżącego informacji publicznej w sposób i w formie zgodnej z treścią wniosku z 1 października 2023 roku, czym dopuścił się bezczynności w sprawie; d) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1) i 3) p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a polegające na błędnym oddaleniu skargi na bezczynność organu w oparciu o informację o udostępnieniu przez organ administracji publicznej wnioskowanego przez skarżącego dokumentu, podczas gdy czynność taka nie wynika z akt niniejszej sprawy. 2. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 3 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym uznaniu, że wniosek skarżącego dotyczył informacji przetworzonej z uwagi na konieczność wymazania danych osadzonych, przy jednoczesnym uznaniu, że Sąd nie bada prawidłowości kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej; b) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym uznaniu, że organ nie uzależnił wydania wnioskowanej przez skarżącego informacji od dokonania opłaty i udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację w przepisanym terminie, mimo ze z akt sprawy nie wynika aby informacja taka została skarżącemu udostępniona; c) art. 15 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na bezpodstawnym uznaniu, że organ nie uzależnił udostępnienia informacji publicznej skarżącemu od uiszczenia przez niego stosownej opłaty, podczas gdy organ ten zaniechał wykonania obowiązku informacyjnego, o którym mowa we wskazanym przepisie. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi skarżącego poprzez uwzględnienie sformułowanych w niej wniosków w całości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed sądami obu instancji; zasądzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu powiększonych o należny podatek od towarów i usług, w wysokości dwukrotności stawki minimalnej, albowiem koszty te nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Sądowoadministracyjna kontrola bezczynności organów administracji publicznej jest refleksem konstytucyjnej zasady praworządności, proklamowanej w art. 7 Konstytucji RP. Obowiązek działania organów władzy publicznej (administracji publicznej) na podstawie i w granicach prawa oznacza bowiem, że nie tylko forma, tryb i merytoryczna treść działania powinna mieć oparcie w prawie, ale również czas, w którym organ działa powinien mieścić się w prawem wyznaczonych zakresach. W sprawie ze skargi na bezczynność rolą sądu administracyjnego jest skontrolować, czy w dniu jej wniesienia stan bezczynności istniał – por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19. Jeżeli zarzut bezczynności dotyczy nieudzielenia w terminie dostępu do informacji publicznej, rzeczą sądu administracyjnego jest ustalić, czy i kiedy wniosek dostępowy dotarł do adresata, czy jego treść była jednoznaczna i czy w wyznaczonym przepisami prawa terminie organ udzielił na niego odpowiedzi. Na gruncie niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, że organ otrzymał wniosek skarżącego w dniu 29 września 2023 roku. W dniu 13 października 2023 roku, a więc z zachowaniem 14-dniowego terminu wyznaczonego postanowieniami art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ poinformował skarżącego, że wniosek nie może zostać załatwiony w normalnym terminie z uwagi na konieczność zajęcia merytorycznego stanowiska przez poszczególne komórki organizacyjne. Organ wyznaczył jednocześnie termin załatwienia wniosku na dzień 27 października 2023 roku. Nie czekając na upływ wyznaczonego przez organ w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. terminu skarżący 23 października 2023 roku wniósł skargę na bezczynność. W takim układzie faktyczno-prawnym nie można przyjąć, że na dzień wniesienia skargi, tj. na dzień 23 października 2023 roku organ pozostawał w bezczynności. Wyznaczenie przez organ w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. terminu rozpoznania wniosku dostępowego na dzień 27 października 2023 roku ma ten skutek, że do czasu jego upływu organ jest prawnie umocowany do prowadzenia postępowania mającego za przedmiot ocenę jego zasadności i dopuszczalności oraz zmierzającego do przygotowania wnioskowanych informacji. Skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wniesiona przed upływem terminu rozpoznania wniosku dostępowego wyznaczonego przez organ w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jest z założenia bezzasadna. Zgodnie z powołanym przepisem "[j]eżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku." Z akt sprawy wynika, że wszystkie warunki wyznaczenia terminu rozpoznania wniosku dostępowego na dzień 27 października 2023 roku zostały zachowane. Subiektywna ocena skarżącego o braku skomplikowania wniosku nie ma w tym wypadku znaczenia. Odnotować nadto należy, że WSA podał, iż z urzędu jest mu wiadomo, że w tym samym dniu skarżący złożył kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, składający się z dwudziestu punktów. W tym stanie rzeczy nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 151 w związku z art. 149 § 1 pkt 1) i 3) w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1) i ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1) i art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Wobec wniesienia skargi przed upływem ustawowego terminu do załatwienia wniosku dostępowego skarga na bezczynność podlegała oddaleniu. Rozstrzyganie o tym, czy wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, a jeżeli tak, to czy jest to informacja publiczna przetworzona pozostawało poza granicami sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Organ wypowiedział się w tej kwestii w dniu 24 października 2023 roku, a więc już po wniesieniu skargi. Stanowisko organu w tym zakresie będzie mogło zostać zweryfikowane w ewentualnej skardze na decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Z tych samych względów poza kontrolą Sądu pierwszej instancji pozostawała kwestia legalności udzielenia skarżącemu przez organ informacji o tym, że załatwienie jego wniosku będzie wiązało się z koniecznością poniesienia stosownych opłat – art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Informacja w tym zakresie została skarżącemu doręczona po wniesieniu skargi, a zatem nie mogła mieć wpływu na ocenę sformułowanego w niej zarzutu bezczynności. Z powołanych przyczyn negatywnej weryfikacji podlegały zarzuty naruszenia: art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 3 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p., art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Uwzględniając wyłożone oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.