III OSK 134/26

Dnia 11 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 10 września 2025 r. sygn. akt II SA/Go 390/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. M. na pismo Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z 16 maja 2025 r. nr NO-KS-I.1200.271.2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Pismem z 6 sierpnia 2024 r. nr NO-KS-I.1200.418.2024 Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, na podstawie § 18 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie zakresu obowiązków oraz podstaw, zakresu i trybu udzielania zwolnień od zajęć służbowych funkcjonariuszom Straży Granicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 936) zwolnił J. M.(dalej: "skarżąca") od zajęć służbowych od 23 sierpnia 2024 r. na pozostały okres służby w Straży Granicznej. W dniu 19 kwietnia 2025 r. skarżąca wniosła do organu odwołanie od powyższego pisma, nie zgadzając się z jego postanowieniami. W odpowiedzi, pismem z 16 maja 2025 r. nr NO-KS-I.1200.271.2025 Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej poinformował skarżącą o braku możliwości złożenia środka zaskarżenia od zwolnienia jej od zajęć służbowych przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Organ wskazał, że tego typu rozstrzygnięcie nie jest decyzją administracyjną, od której przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania. Jest to akt władczy o charakterze wewnętrznym wynikający z podległości służbowej funkcjonariusza Straży Granicznej. Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił skarżącej motywy zwolnienia jej od zajęć służbowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, na pismo organu z 16 maja 2025 r., skarżąca uznała je za postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania i zarzuciła naruszenie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."). Skarżąca wskazała, że wyłącznie organ odwoławczy jest uprawniony do kontroli środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. do sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako niepodlegającą kognicji sądu, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z 10 września 2025 r. sygn. akt II SA/Go 390/25 odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone pismo nie zawiera władczego rozstrzygnięcia, które decydowałoby o sytuacji prawnej strony, nie nakłada na nią żadnych konkretnych obowiązków ani nie przyznaje uprawnień, które wynikałyby z przepisów prawa. Pismo to zawiera jedynie stanowisko organu, co do niezaskarżalności pisma organu z 6 sierpnia 2024 r. Z tych powodów zaskarżone pismo Komendanta z 16 maja 2025 r. nie może zostać uznane za akt lub czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego; samo bowiem zajęcie stanowiska nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. W ocenie Sądu I instancji prawidłowo organ uznał, że pismo z 6 sierpnia 2024 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, lecz jest wewnętrznym aktem wynikającym z podległości służbowej funkcjonariuszy Straży Granicznej, od którego nie przysługuje środek zaskarżenia. Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, zaskarżyła je w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie: 1. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (dalej: "Rozporządzenie"), poprzez przyjęcie, że wydane przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej pismo z 6 września 2025 r., nr NO- KS.1.1200.418.2024 zwalniające skarżącą z zajęć służbowych, od 23 sierpnia 2025 r. na pozostały okres służby jest wewnętrznym aktem wynikającym z podległości służbowej funkcjonariuszy Straży Granicznej, a nie decyzją administracyjną, podczas gdy sprawy osobowe funkcjonariuszy załatwia się w formie rozkazu personalnego (decyzji administracyjnej), co skutkowało błędnym przyjęciem, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a w ślad za tym zastosowaniem art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2026 r. poz. 143) - dalej: p.p.s.a. i odrzuceniem skargi; 2. art. 3 § 2 ust. 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie, co skutkowało zastosowaniem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, i odrzuceniem skargi; 3. art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z 16 maja 2025 r., nr NO-KS-1.1200.271.2025 stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z 6 sierpnia 2024 r., nr NO-KS. 1.1200.418.2024 w przedmiocie zwolnienia skarżącej z zajęć służbowych od 23 sierpnia 2024 r. na pozostały okres służby w Straży Granicznej, pomimo rażącego naruszenia przez organ I instancji: a. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez rozpoznanie odwołania i wydanie przez organ I instancji tj. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej postanowienia stwierdzającego niedopuszczalności odwołania, podczas gdy organ, który wydał decyzję obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, a do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania uprawniony jest wyłącznie organ odwoławczy, b. art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, podczas gdy organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności wydanego przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej postanowienia o niedopuszczalności odwołania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego za obie instancje wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, kontrolując zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny charakteru prawnego pisma z 16 maja 2025 r., a mianowicie, czy ma ono walor postanowienia administracyjnego, w rozumieniu art. 124 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjny błędne jest stanowisko skarżącej, że zaskarżone pismo stanowi postanowienie kończące postępowanie. Pismo Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z 16 maja 2025 r. nr NO-KS-I.1200.271.2025 informujące skarżącą nie posiada wszystkich cech charakterystycznych dla postanowienia, jakie zostały określone w art. 124 § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe pismo nie może być uznane, jak wnosi skarżąca kasacyjnie, za postanowienie. Pomimo tego, że zawiera wskazanie organu, który je wydał, adresata, do którego jest kierowane oraz osobę podpisującą pismo, to nie zawiera ono jednak rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W piśmie tym bowiem organ jedynie poinformował skarżącą o braku możliwości złożenia środka zaskarżenia od zwolnienia jej od zajęć służbowych przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Zgodnie zaś z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, o zakwalifikowaniu danego aktu jako decyzji, postanowienia lub też innej jeszcze prawnej formy działania administracji (np. czynności materialno-technicznej) nie decyduje nazwa, jaką nadaje mu ustawodawca, lecz jego istota, charakter prawny i skutki, jakie wywołuje. Prawidłowo zatem Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego wyszczególnionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., co w konsekwencji prowadziło do odrzucenia skargi złożonej na to pismo. Z tych też przyczyn zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów stanowiących podstawę odrzucenia skargi nie były trafne. W realiach rozpoznawanej sprawy za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia § 5 ust. 1 Rozporządzenia wskazujący na to, że sprawy osobowe funkcjonariuszy załatwia się w formie rozkazu personalnego, z zastrzeżeniem ust. 2, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Należy bowiem zauważyć, że w przedmiotowej sprawie charakter prawny pisma informującego o zwolnieniu od zajęć służbowych w sposób jednoznaczny potwierdza, iż nie jest ono rozkazem personalnym, który jest decyzją administracyjną, od której służy odwołanie. Za chybiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Nie można bowiem naruszyć przepisu "przez jego niezastosowanie"; takiej postaci naruszenia prawa ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zna. Ani przepis art. 174 p.p.s.a. określający podstawy kasacyjne, ani art. 176 p.p.s.a. zawierający wymogi, jakie musi spełniać skarga kasacyjna, nie przewidują możliwości formułowania zarzutu kasacyjnego przez "niezastosowanie" określonej normy prawnej. Podstawa kasacyjna może dotyczyć przepisu, który został w sprawie zastosowany. Należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia; musi zatem spełniać wymogi formalne przewidziane w art. 176 p.p.s.a., a ponadto zostać oparta na podstawach ściśle określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Powyższej oceny nie zmienia złożony w skardze kasacyjnej wniosek. Zauważyć należy, że możliwość skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym została pozostawiona uznaniu sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W związku z powyższym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził jednocześnie dochodzonego przez organ zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 p.p.s.a. i 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.