III OSK 134/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4138/21 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 27 września 2021 r., nr 972 w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz P.K. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozkazem Personalnym z 28 lipca 2021 r. nr 3990/2021 Komendant Wojewódzki Policji w P. - na podstawie art. 42 ust. 1, 4, 5, 6, 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 190 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360) dalej "ustawa o Policji", oraz § 1 ust. 1 i 1a pkt 4, § 9 ust. 1, § 6 ust. 1 pkt 11 i § 15 a ust. 1 rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażanie zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.) -przyznał P.K. świadczenie pieniężne za okres 1 miesiąca pozostawania poza służbą. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że skarżący w związku z prowadzonym wobec niego postępowaniem karnym o popełnienie przestępstwa z art. 189 § 1 kk, art. 280 § 1 kk, art. 275 § 1 kk, art. 282 § 1 kk, art. 245 kk w związku z art. 11 § 2 kk, art. 12 kk na mocy Rozkazu Personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. Nr 1339/2013 z 28 czerwca 2013 r. został zawieszony w czynnościach służbowych, a okres zawieszenia zgodnie z Rozkazem Personalnym tego organu Nr 3244/2013 z 11 września 2013 r. został przedłużony do dnia zakończenia postępowania karnego. Następnie na mocy art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, z uwagi na upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych i dalszej aktualności przyczyn zawieszenia organ I instancji Rozkazem Personalnym Nr 5401/2014 z 14 października 2014 r. zwolnił skarżącego ze służby, a decyzja ta została potwierdzona Rozkazem Personalnym Komendanta Głównego Policji Nr 4260 z 28 listopada 2014 r., w którym ustalono odmiennie jedynie datę zwolnienia ze służby na dzień 22 grudnia 2014 r. W związku z wydanym 13 maja 2021 r. wyrokiem Sądu Okręgowego w Poznaniu (sygn. akt [...]) skarżący został uniewinniony od ciążących na nim zarzutów karnych popełnienia ww. przestępstwa, a tym samym ziściła się przesłanka do przywrócenia go do służby zgodnie z art. 42 ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 42 ust. 1-6 ustawy o Policji. Przepis art. 42 ust. 5 ustawy o Policji stanowi natomiast podstawę do przyznania policjantowi przywróconemu do służby świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą w wysokości równej uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Organ podkreślił, że świadczenie to ma charakter obligatoryjny w przypadku przywrócenia funkcjonariusza do służby, a określenie czasookresu pozostawione zostało ograniczonemu uznaniu administracyjnemu przy uwzględnieniu okoliczności w sferze ekonomicznej towarzyszących sprawie zwolnienia ze służby. W przedmiotowej sprawie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o przyznaniu świadczenia za okres pozostawania poza służbą za okres 1 miesiąca organ I instancji wziął pod uwagę wypłacone skarżącemu środki finansowe tj. odprawę oraz ekwiwalent za urlop. Skarżący nie przedstawił dokumentów poświadczających złą sytuację materialną na którą powoływał się we wniosku o przyznanie świadczenia. Nie przedstawiono również żadnych materiałów dokumentujących osiągane przez niego dochody w okresie po zwolnieniu. Tym samym okoliczności te nie mogły wpłynąć na podjęte rozstrzygnięcie. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Komendant Główny Policji decyzją nr 978 z 27 września 2021 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W motywach decyzji ponownie powołano, że wysokość świadczenia zgodnie z treścią art. 42 ust. 5 ustawy o Policji pozostawiona została uznaniu administracyjnemu organu. Organ I instancji przyznając świadczenie za okres 1 miesiąca uwzględnił szeroko rozumianą sytuację finansową funkcjonariusza oraz kompensacyjny charakter przyznawanego świadczenia. Wskazano tutaj w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, że organ I instancji nie był kompetentny do uzyskania we własnym zakresie jakichkolwiek informacji na temat dochodów skarżącego w okresie zwolnienia ze służby, natomiast sam skarżący takich dokumentów nie przedstawił. Trudno też uznać, że w ciągu niemal 7 lat pozostawania poza służbą skarżący nie miał żadnego źródła dochodu. Zaznaczono także, że szeroko pojęta krzywda, która wynika z faktu, iż wymieniony został zwolniony ze służby w Policji nie może być przedmiotem rozważań w ramach tego postępowania i nie może stanowić podstawy do przyznania zwiększonego świadczenia za okres pozostawania poza służbą. Skargę na decyzję organu II instancji wniósł skarżący żądając zmiany zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 6 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 4138/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji (pkt 1), zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 2). Uzasadniając wyrok Sąd pierwszej instancji stwierdził, że celem świadczenia za okres pozostawania poza służbą jest zrekompensowanie policjantowi uposażenia utraconego w okresie od zwolnienie ze służby do przywrócenia do niej. Świadczenie to ma zatem charakter odszkodowawczy, a miarą szkody w tym przypadku jest wysokość utraconego wskutek rozwiązania stosunku służbowego w granicach od uposażenia za 1 miesiąc do uposażenia za 6 miesięcy. Oznacza to, że w przypadku, gdy funkcjonariusz pozostaje poza służbą dłużej niż 6 miesięcy to świadczenie przysługuje maksymalnie za 6 miesięcy. Organ nie ma w tym zakresie całkowitej dowolności, co do ustalania wysokości świadczenia w oderwaniu od faktycznego okresu pozostawania funkcjonariusza poza służbą. Powinien natomiast zweryfikować, jakie skutki w sferze finansowej spowodowało zwolnienie funkcjonariusza ze służby i przyznać świadczenie w takiej wysokości, która pozwoli na rekompensatę poniesionej szkody. Sąd pierwszej instancji jasno zaznaczył, że organy nie powinny dokonywać oceny szeroko rozumianej sytuacji materialnej funkcjonariusza, w szczególności rozważać, czy funkcjonariusz miał swobodny wybór pracy i obiektywne możliwości zarobkowania, czy był zarejestrowany jako osoba bezrobotna, czy też podjął zatrudnienie u innego pracodawcy po zwolnieniu ze służby, a także czy posiadał własne źródło dochodów oraz w jakiej wysokości. Rekompensata za utracone uposażenie w skutek zwolnienia ze służby nie może być traktowana jako świadczenie o charakterze socjalnym i przyznawana według kryteriów nieznanych ustawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Orzeczeniu Sądu pierwszej instancji zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji poprzez: a. dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, iż Komendant Główny Policji nie dokonał prawidłowej oceny skutków w sferze finansowej w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji, a także nie wziął pod uwagę przy wydawaniu decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie, iż skarżący nie pobierał świadczenia emerytalnego, rentowego, ani innego świadczenia w okresie pozostawania poza służbą, w sytuacji kiedy z treści kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz akt sprawy wynika wprost wniosek przeciwny, tj. iż organ II instancji wszystkie powyższe okoliczności wziął pod uwagę, a wobec braku możliwości przeprowadzenia dodatkowych dowodów oraz braku jakiejkolwiek współpracy, ze strony skarżącego zobligowany był dokonać oceny dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie i w oparciu o nie wydać rozstrzygnięcie w sprawie, b. niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, c. wadliwe uznanie, że Komendant Główny Policji naruszył w toku postępowania przepisy prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, organ II instancji wbrew bowiem stanowisku WSA w Warszawie rozważył w sposób wyczerpujący wszystkie okoliczności sprawy z zastosowaniem art. 7 k.p.a., a więc z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony, co skutkowało uchyleniem prawidłowych rozkazów personalnych Komendanta Głównego Policji nr 972 z 27 września 2021 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. nr 3990/2021 z 28 lipca 2021 r.; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wykluczający kontrolę instancyjną oraz sformułowane zaleceń w sposób niejasny, nieprecyzyjny i uniemożliwiający wykonanie kwestionowanego wyroku - przy formułowaniu wytycznych dla organu Sąd pominął także okoliczności faktyczne sprawy, a także zasady postępowania wynikające z przepisów K.p.a. oraz charakter sprawy prowadzonej w trybie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, co wyklucza możliwość wykonania kwestionowanego wyroku. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 42 ust. 5 ustawy o Policji poprzez: a. jego oczywiście błędną wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, iż upływ ponad 6 lat od dnia rozwiązania stosunku służby w Policji determinuje konieczność przyznania policjantowi świadczenia określonego w danej normie prawnej w maksymalnej wysokości; b. jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż prawidłowe zastosowanie danej normy prawnej i przyznanie świadczenia w określonej wysokości funkcjonariuszowi Policji wymaga wykazania i analizy nie tylko skutków zwolnienia ze służby w Policji w sferze finansowej, ale przede wszystkim w kontekście długości okresu pozostawania poza służbą bez względu na ogólną sytuację majątkową policjanta w tym okresie, w sytuacji, w której wskazana norma prawna pragmatyki służbowej wprost wskazuje na uznaniowość rozstrzygnięcia wydawanego w danej sprawie, a także nie wskazuje na konkretne okoliczności, które powinny zostać wzięte pod uwagę oraz nie zawiera jakichkolwiek dodatkowych przesłanek warunkujących jej prawidłowe zastosowanie; c. bezpodstawne przyjęcie, iż świadczenie pieniężne, o którym mowa w danym przepisie, ma inny charakter niż rekompensacyjny, a tym samym, iż nie ma wyłącznie za zadanie wyrównać poniesionej przez funkcjonariusza szkody w związku ze zwolnieniem ze służby, a rozstrzygając o przyznaniu tego świadczenia organ ma obowiązek zweryfikować, nie tylko jakie skutki w sferze finansowej spowodowało zwolnienie funkcjonariusza ze służby, ale przede wszystkim jaki okres upłynął od dnia zwolnienia i pominąć kwestie związane z ogólną sytuacją materialną policjanta oraz związaną z nią sytuacją zdrowotną; d. jego oczywiście błędną wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, iż wskazane w ww. przepisie "świadczenie pieniężne" jest "odszkodowaniem" lub też "zadośćuczynieniem", w sytuacji, gdy brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia takiego stanowiska, a dane świadczenie jest świadczeniem wyłącznie rekompensacyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ II instancji stwierdził, że przy dokonywaniu wykładni art. 42 ust. 5 ustawy o Policji brak jest podstaw do przyjęcia, iż prawidłowe zastosowanie danej normy prawnej i przyznanie świadczenia w określonej wysokości funkcjonariuszowi Policji wymaga wykazania i analizy nie tylko skutków zwolnienia ze służby w Policji w sferze finansowej, ale przede wszystkim w kontekście długości okresu pozostawania poza służbą bez względu na ogólną sytuację majątkową policjanta w tym okresie. Przepis wprost wskazuje na uznaniowość i nie podaje dodatkowych przesłanek warunkujących prawidłowe przyznanie świadczenia. Organ II instancji zakwestionował również, że celem świadczenia jest wyrównanie poniesionej przez funkcjonariusza szkody powstałej w związku ze zwolnieniem, a organ ma dokonać weryfikacji nie tylko skutków w sferze finansowej, ale także uwzględnić okres jaki upłynął od dnia zwolnienia ze służby i pominąć kwestie związane z ogólną sytuacją materialną skarżącego i związaną z nią sytuacją zdrowotną. Ponownie również zaznaczono, że skarżący nie przedstawił przy wniosku o świadczenie żadnych dokumentów potwierdzających swoją sytuację finansową. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie skarżącego zaskarżone orzeczenie trafnie wskazuje, że wątki socjalne, tj. sytuacja zawodowa, rodzinna, zdrowotna, ogólna sytuacja materialna, możliwości zarobkowe itp. nie mogą mieć znaczenia przy ustalaniu wysokości świadczenia za okres pozostawania poza służbą. Pierwszoplanowym kryterium jest w tym zakresie okres pozostawania poza służbą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie sformułował zarzuty zarówno naruszenia prawa procesowego jak i prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednakże w niektórych przypadkach weryfikacja zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego jest konieczna do oceny zasadności zarzutów naruszenia postępowania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Kluczową kwestią, która wymaga rozważenia jest wykładnia art. 42 ust. 5 ustawy o Policji i określenie, w jaki sposób należy ustalić wysokość świadczenia pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Policji za okres pozostawania poza służbą. Powołany przepis stanowi, że "[p]olicjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc". Zgodnie z powyższym przyznanie świadczenia jest obligatoryjnym skutkiem prawomocnego przywrócenia funkcjonariusza do służby. Należy podzielić pogląd zaprezentowany w zaskarżonym rozstrzygnięciu oraz licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym świadczenie to ma charakter kompensacyjny lub inaczej odszkodowawczy (zob. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 10 września 2007 r., IV SA/Gl 187/07, Legalis nr 113217; WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2007 r., II SA/Wa 1611/07, Legalis nr 292963NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., I OSK 915/07, Legalis nr 165765; WSA w Poznaniu z dnia 25 listopada 2009 r., II SA/Po 400/09, Legalis nr 343653; WSA w Lublinie z dnia 22 grudnia 2011 r., III SA/Lu 355/11, Legalis nr 439943; NSA z dnia 14 października 2015 r., I OSK 327/14, Legalis nr 1387238; WSA w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 235/18 Legalis nr 1814940; NSA z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt 2533/15, LEX 2036042). Powiązanie tej instytucji prawnej z przypadkiem niezasadnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby prowadzi właśnie do takich wniosków. Przyznanie świadczenia ma bowiem chociaż częściowo wynagradzać funkcjonariuszowi, którego stosunek służbowy niezasadnie uległ rozwiązaniu, negatywne skutki jakich doznał w sferze ekonomicznej z tego powodu. Pogląd taki znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego powołanym w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym "świadczenie pieniężne jest świadczeniem administracyjnoprawnym, niemniej jego kwota umniejsza wysokość odszkodowania cywilnego. Policjant ma roszczenie cywilne o odszkodowanie w postaci utraconych korzyści z tytułu różnicy między uposażeniem, które przysługiwałoby mu, gdyby pełnił służbę, a świadczeniem wypłaconym za okres pozostawania poza tą służbą. Chociaż świadczenie pieniężne wskazane w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji jest należnością administracyjnoprawną to jednak pozostaje w korelacji z odszkodowaniem w rozumieniu prawa cywilnego, którego wysokość pomniejsza na zasadzie compensatio lucri cum damno" (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt II CSKP 78/22, LEX nr 3388407; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt III CZP 91/14, publ. OSNC 2015, Nr 10, poz. 111). Wysokość świadczenia została ograniczona poprzez wskazanie okresu jego przyznawania od 1 miesiąca do 6 miesięcy w powiązaniu z wartością uposażenia na uprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. Kryteria wyboru okresu na jaki świadczenie jest przyznawane nie zostały wprost określone, ale jak słusznie stwierdzono w zaskarżonym wyroku znaczenie ma tutaj sytuacja finansowa w jakiej znajdował się skarżący pozostając poza służbą. Przez ocenę sytuacji finansowej należy w tym przypadku rozumieć analizę skutków w sferze ekonomicznej skarżącego jakie spowodowało zwolnienie przy uwzględnieniu, czy i jakie świadczenia funkcjonariusz pobierał po zwolnieniu ze służby. Wskazuje się co więcej, że sam fakt pracy i otrzymywania dochodów przez zwolnionego funkcjonariusza nie jest wystarczającym dla oceny w jakiej wysokości świadczenie z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji może być mu wypłacone. W tym zakresie organy orzekające w sprawie powinny ocenić stosunek tych dochodów jakie otrzymywał policjant pozostając poza służbą (o ile je otrzymywał) do uposażenia jakie otrzymywałby, gdyby nie został zwolniony. W ten bowiem sposób będzie można ocenić faktycznie proporcje pomiędzy faktycznymi dochodami a tymi, które otrzymywałby pełniąc nadal służbę w Policji. Ocena tych proporcji pozwoli faktycznie zbadać sytuację finansową zwolnionego funkcjonariusza, co w oczywisty sposób pozwoli na ustalenie w jakiej wysokości powinno zostać mu wypłacone świadczenie, tak aby miało ono realnie charakter zmierzający do wyrównania poniesionych przez niego strat (wyroki: WSA w Warszawie z 7 czerwca 2011 r., II SA/Wa 392/11, LEX nr 993984; WSA w Łodzi z 3 sierpnia 2018 r., III SA/Łd 235/18, LEX nr 2534025; WSA w Warszawie z 5 marca 2020 r., II SA/Wa 2225/19, LEX nr 3053038; NSA z 2 czerwca 2022 r., III OSK 4931/21, LEX nr 3350712). Wbrew twierdzeniom skarżącego samo kryterium długości okresu pozostawania poza służbą nie ma w niniejszej sprawie decydującego znaczenia. Okres ten stanowi jedynie jeden z elementów stanu faktycznego, który nie może być oceniany w oderwaniu od rzeczywistej sytuacji finansowej zwolnionego funkcjonariusza (wyrok WSA w Warszawie z 5 marca 2020 r., II SA/Wa 2225/19, LEX nr 3053038). Nawet bowiem w sytuacji, gdy czas pozostawania poza służbą był znaczny, nie oznacza to automatycznie, że świadczenie przysługiwać będzie w maksymalnej wysokości. Takie ujęcie pozostaje w zgodzie z kompensacyjnym charakterem analizowanego świadczenia, którego celem nie jest wynagrodzenie samego faktu długotrwałego pozostawania poza służbą, lecz wyrównanie faktycznie poniesionej szkody finansowej. W konsekwencji długość okresu pozostawania poza służbą nie może być traktowana jako kryterium samodzielne i rozstrzygające, lecz jedynie jako czynnik pomocniczy, który nabiera znaczenia dopiero w zestawieniu z oceną sytuacji finansowej skarżącego w tym czasie. Nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącego kasacyjnie organu, jakoby o charakterze rozpatrywanej instytucji prawnej miało przesądzać wyłącznie jej określenie jako "świadczenia pieniężnego", a nie "rekompensaty". Jak już wcześniej podkreślono, dla prawidłowej kwalifikacji danego świadczenia decydujące znaczenie ma nie przyjęta nomenklatura, lecz rzeczywista treść normatywna tego świadczenia oraz funkcja, jaką ma ono realizować w konkretnym stanie faktycznym. W niniejszej sprawie analiza ta prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zasadniczym celem spornego świadczenia jest kompensacja rzeczywistego uszczerbku majątkowego, jaki powstał po stronie skarżącego na skutek pozostawania poza służbą, a nie realizacja zadań o charakterze socjalnym bądź pomocowym. Świadczenie to nie służy zatem zaspokajaniu bieżących potrzeb życiowych ani wsparciu osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, lecz zmierza do przywrócenia równowagi majątkowej naruszonej w następstwie wadliwego pozbawienia skarżącego należnego mu uposażenia. Tym samym użycie przez ustawodawcę bądź organ określonej terminologii nie może przesądzać o prawnej naturze świadczenia, skoro jego funkcja i mechanizm ustalania wysokości jednoznacznie wskazują na jego kompensacyjny, a nie socjalny charakter. Bez znaczenia przy ustalaniu wysokości tego świadczenia pozostają natomiast — jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną — okoliczności o charakterze socjalnym, takie jak sytuacja zdrowotna, rodzinna czy możliwości zarobkowe skarżącego. Kryteria te są relewantne przy świadczeniach o charakterze socjalnym, tymczasem analizowane świadczenie nie pełni takiej funkcji i nie jest uzależnione od indywidualnych potrzeb życiowych uprawnionego. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że sytuacja finansowa skarżącego nie została przez organ prawidłowo przeanalizowana, albowiem pominięto istotną okoliczność, iż w okresie pozostawania poza służbą skarżący nie pobierał żadnych świadczeń zastępczych, w szczególności świadczenia emerytalnego, rentowego ani innego świadczenia o charakterze stałym. Okoliczność ta miała istotne znaczenie dla prawidłowej oceny zakresu doznanego uszczerbku majątkowego. W konsekwencji zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie i należało je uznać za chybione. W odniesieniu natomiast do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. polegających – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną oraz na sformułowaniu zaleceń w sposób niejasny, nieprecyzyjny i niewykonalny, również brak jest podstaw do ich uwzględnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia bowiem wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w sposób wyczerpujący przedstawia zarówno stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, jak i ocenę prawną sprawy wraz z uzasadnieniem prawnym zajętego stanowiska. Wywód Sądu pierwszej instancji jest logiczny, spójny i pozwala na prześledzenie toku rozumowania, który doprowadził do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia, a tym samym umożliwia jego skuteczną kontrolę instancyjną. Co więcej samo powołanie naruszenia określonego przepisu bez wskazania na czym dokładnie to naruszenie miałoby polegać uniemożliwia merytoryczną ocenę zarzutu. Nie można również podzielić zarzutu, jakoby sformułowane w uzasadnieniu wyroku zalecenia dla organu miały charakter niejasny bądź niewykonalny. Zaskarżone rozstrzygnięcie w sposób jednoznaczny i precyzyjny wskazuje kierunek dalszego postępowania, zobowiązując organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy do ustalenia rzeczywistego rozmiaru szkody poniesionej przez skarżącego w następstwie pozbawienia go uposażenia należnego na zajmowanym stanowisku w Policji. Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że ustalenie to powinno uwzględniać, czy i w jakim zakresie szkoda ta została ewentualnie skompensowana przez świadczenia o charakterze uposażeniowym pobierane przez skarżącego po zwolnieniu ze służby. Tak sformułowane zalecenia nie tylko nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, lecz również pozostają w pełni wykonalne i pozwalają organowi na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Przepisy art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. stanowią, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy oraz nie jest związany granicami skargi a jedynie granicami samej sprawy sądowoadministracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy te nie zostały naruszone, bowiem Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy oraz dokonał prawidłowej jej analizy pod względem merytorycznym. W odniesieniu natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przepis ten określa konsekwencje uwzględnienia skargi na decyzję w postaci jej uchylenia. Na konieczność jego zastosowania wpływ ma uznanie, że złożona skarga jest zasadna. W związku z faktem, że Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone decyzje są wadliwe tym samym zaszła konieczność zastosowania dyspozycji tego przepisu i ich uchylenia. Zarzuty naruszenia prawa procesowego należało więc uznać za niezasadne. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.