III OSK 1339/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1914/24 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję T. sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 30 września 2024 r. nr TW/DEPZR/0151/438/2024/AK w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1914/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. H. na decyzję T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z 30 września 2024 r. nr TW/DEPZR/0151/438/2024/AK w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z 26 sierpnia 2024 r. nr TW/DEPZR/0151/389/2024/AK (pkt 1) oraz zasądził od T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz skarżącej kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "k.p.a.", w zw. z art. 17 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej "u.d.i.p." – T. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej zwane "Spółką", utrzymały w mocy wydaną w I instancji decyzję własną o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci umowy z 3 czerwca 2022 r. nr TW/DIS/Z/416/2022 w przedmiocie udzielenia Spółce licencji do dokumentacji projektowej, zw. dalej "umową licencyjną". Odmawiając udostępnienia informacji Spółka powołała się na spełnienie przesłanki materialnej i formalnej tajemnicy przedsiębiorstwa. Spółka podkreśliła, że odmowa udostępnienia umowy licencyjnej nastąpiła wyłącznie w wyniku sytuacji jaka powstała wcześniej po złożeniu innych wniosków osób postronnych współpracujących z kancelarią reprezentującą klienta będącego w sporze m.in. ze Spółką. Powstała sytuacja wynikająca z poprzednich wcześniejszych ww. wniosków doprowadziła do konieczności zwiększenia ochrony informacji, posiadanych przez Spółkę i podjęcia dalszych stanowczych działań zwiększających stopień zachowania poufności tych informacji. Uwzględniając skargę Sąd I instancji uznał, że sam fakt przyjęcia uchwały przewidującej, że do żądanego dokumentu dostęp mają tylko ściśle określone osoby, nie przesądza o tym, że żądana informacja może być objęta tajemnicą przedsiębiorcy. Przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Ponadto, w aspekcie materialnym tajemnicę przedsiębiorcy stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Spółka zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinna wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla niej określoną wartość gospodarczą (w aspekcie materialnym) i w czym się ona wyraża. W niniejszej sprawie, zdaniem WSA w Warszawie, Spółka powyższym wymogom nie sprostała. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób doszukać się odniesienia przez Spółkę do aspektu materialnego. Podane informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi, a prowadzoną działalnością gospodarczą, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu I instancji, Spółka wydając zaskarżoną decyzję naruszyła art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji, dlaczego przyjęto, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, nie rozważyła wszystkich okoliczności sprawy. Spółka nie wyjaśniła w uzasadnieniu decyzji odmownej jaki interes (gospodarczy) przedsiębiorcy przemawia za brakiem udostępniania informacji. Nie sposób wywieść czy żądane dane dotyczą informacji o charakterze technicznym, technologicznym i organizacyjnym. Dlatego też w zakresie materialnym nie można uznać, że żądane we wniosku dane objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. Skargę kasacyjną wniosła Spółka, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), tj. art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający prawidłowe ustalenie toku rozumowania sądu administracyjnego w szczególności w zakresie przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z 26 sierpnia 2024r. nr TW/DEPZR/015ł/389/2024/AK oraz brak precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania; tj. uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia wydanej przez Spółkę decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, przez brak jednoznacznego wskazania w wyroku, w jakim zakresie przyczyny objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorstwa oraz argumentacja Spółki dotycząca wartości gospodarczej informacji była nietrafna, nieistotna, lub zbyt ogólna, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do powierzchownego rozpoznania sprawy, braku dokonania wszechstronnej oceny stanu faktycznego i prawnego, a w efekcie do bezpodstawnego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z 26 sierpnia 2024 r. nr TW/DEPZR/0151/389/2024/AK jak również spowodowało, że wskazania co do dalszego postępowania nie określają w istocie czym konkretnie powinna Spółka się kierować przy ponownym rozpatrzeniu wniosku. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego (pkt 2), tj. art. 11 ust. 2 u.z.n.k przez przyjęcie, że skoro Spółka nie zakwalifikowała informacji jako informacji o charakterze technicznym, technologicznym i organizacyjnym to tym samym w ocenie Sądu w zakresie materialnym nie można uznać, że żądane we wniosku dane objęte są tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu tego przepisu, co doprowadziło Sąd do uznania, że inne informacje posiadające wartość gospodarczą nie mogą być objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśliła, że przyczyny objęcia umowy licencyjnej tajemnicą przedsiębiorstwa zostały fragmentarycznie przytoczone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, w którym pominięto kluczowe dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Sąd w ustaleniach faktycznych pominął wskazywany w zaskarżonej decyzji fakt, iż umowa licencyjna dotyczy dokumentacji projektowej wykorzystywanej w inwestycji prowadzonej przez Spółkę. Sąd I instancji pominął też fakt, iż w trakcie wykorzystania dokumentacji projektowej zostały skierowane do Spółki roszczenia finansowe związane z naruszeniem praw autorskich i że pomiędzy sporem dotyczącym naruszeń praw autorskich a treścią umowy licencyjnej zachodzi związek przedmiotowy. Zdaniem Spółki, Sąd w ustaleniach faktycznych nie zawarł podniesionego w decyzji faktu, że Spółka obawia się, że dane wynikające z umowy licencyjnej mogą posłużyć do deprecjonowania praw Spółki dotyczących dokumentacji projektowej wykorzystywanej na potrzeby toczącego się procesu inwestycyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Słusznie zarzuca skarżąca kasacyjnie Spółka, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Zgodzić należy się z tym, że uzasadnienie to zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający prawidłowe ustalenie toku rozumowania Sądu I instancji, w szczególności w zakresie przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z 26 sierpnia 2024 r. oraz z uwagi na brak precyzyjnych wskazań co do dalszego postepowania. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji uchylił się od dokonania szczegółowej oceny uzasadnienia wydanych przez Spółkę decyzji. Zabrakło też jednoznacznego wskazania w uzasadnieniu wyroku, w jakim zakresie przyczyny objęcia żądanej informacji (umowy licencyjnej) tajemnicą przedsiębiorcy, oraz argumentacja Spółki dotycząca wartości gospodarczej informacji były nietrafne, nieistotne lub zbyt ogólne, co spowodowało, że w istocie również wskazania co do dalszego postępowania nie określają, czym konkretnie Spółka powinna kierować się przy ponownym rozpoznaniu wniosku. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Natomiast stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego stwierdził lub nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów jakie wskazuje przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie daje rękojmi, że Sąd I instancji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego wyroku. Uniemożliwia to skarżącej kasacyjnie przy ponownym rozpoznaniu wniosku dostępowego kierowanie się wskazaniami Sądu, natomiast Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Sąd I instancji uchylił obie decyzje (nie wskazując podstawy prawnej uchylenia decyzji I instancji, tj. art. 135 p.p.s.a.). Jednak pomimo obszernych wywodów Spółki zawartych w uzasadnieniu decyzji z 26 sierpnia 2024 r. i potwierdzenia tego stanowiska w zaskarżonej decyzji z 30 września 2024 r. wskazujących powody objęcia wnioskowanej umowy licencyjnej tajemnicą przedsiębiorcy, lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje odpowiedzi z jakiego powodu Spółka objęła tę umowę tajemnicą przedsiębiorcy. Spółka bardzo wyraźnie wskazała w decyzji odmawiającej udostępnienia umowy, okoliczności związane ze swoją działalnością gospodarczą, które zainicjowały proces objęcia umowy licencyjnej tajemnicą przedsiębiorstwa, jak również określiła, że jej treść stanowi dla Spółki faktyczną i realną wartość gospodarczą, choćby minimalną, ponieważ dotyczy kwestii, których ujawnienie, zdaniem Spółki mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozbawione jest jakichkolwiek rozważań nad wywodami Spółki dotyczącymi wartości gospodarczej umowy licencyjnej, zawartymi w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji w sposób lakoniczny stwierdził, że "Spółka nie wyjaśniła w uzasadnieniu decyzji odmownej jaki interes (gospodarczy) przedsiębiorcy przemawia za brakiem udostępnienia informacji". Mając to na uwadze nie można dowiedzieć się z uzasadnienia wyroku czy pominięcie przez Sąd I instancji wywodu Spółki w zakresie wartości gospodarczej oraz dalsze stwierdzenia tego Sądu o niewykazaniu wartości gospodarczej wynikają z odmiennej interpretacji przez Sąd przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. i uznaniu, że wywód Spółki jest nieistotny. Sąd I instancji nie wskazał tego wprost, ale wydaje się, że interpretując ten przepis utożsamił wartość gospodarczą informacji wyłącznie z informacją techniczną, technologiczną lub organizacyjną. Do takiego wniosku można dojść po stwierdzeniu zawartym w uzasadnieniu wyroku, w którym Sąd skonkludował, że: "Nie sposób wywieść czy żądane dane dotyczą informacji o charakterze technicznym, technologicznym i organizacyjnym. Dlatego też w zakresie materialnym nie można uznać, że żądane we wniosku dane objęte są tajemnicą przedsiębiorcy." Z konkluzją Sądu koresponduje wcześniejsze stwierdzenie, że "W aspekcie materialnym, z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna". A może pominięcie przez Sąd I instancji rozważań nad wywodem Spółki w zakresie wartości gospodarczej wynika z tego, że Sąd ten z tym wywodem nie zgadza się. Dlatego trudno w tym zakresie wejść w polemikę z Sądem I instancji, ponieważ Sąd w ogóle do wywodów Spółki nie odniósł się i nie wyjaśnił z jakich powodów wskazane przez Spółkę argumenty nie miały znaczenia w niniejszej sprawie. Nie wiadomo zatem czy przy ponownym rozpatrzeniu wniosku dostępowego należy pogłębić analizę wartości gospodarczej ponieważ jest ona obecnie zbyt ogólna i Sąd w tym zakresie nie wskazał, które argumenty zawarte w wywodach Spółki są zbyt pobieżne, czy wszystkie, czy tylko niektóre, czy może jeden aspekt wymaga szerszej analizy. Czy też może w ocenie Sądu I instancji sposób rozumienia przez Spółkę wartości gospodarczej jest z założenia błędny i jakakolwiek pogłębiona analiza w tym zakresie będzie w ocenie tego Sądu bezskuteczna. Podsumowując, Sąd I instancji nie wyjaśnił z jakich powodów podana przez Spółkę argumentacja dotycząca wartości gospodarczej informacji nie miała znaczenia w sprawie. Sąd I instancji nie dostrzegł związku pomiędzy zastrzeżoną informacją a sporem dotyczącym naruszeń praw autorskich i prawem do obrony przysługującym Spółce. Sąd w ogóle nie odniósł się do tego stanowiska Spółki. Ogólnikowe i fragmentaryczne rozważania składające się na oceną prawną Sądu I instancji przekładają się również na lakoniczne wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu. Sąd I instancji zważył co prawda, że "wskazywanie na charakter prawny bez uwzględnienia szerszego aspektu funkcjonowania Spółki nie jest wystarczające do dowiedzenia się o gospodarczo ważnym charakterze żądanych informacji" ale jednocześnie nie wyjaśnił, czy zawarte w tym zakresie przyczyny zastrzeżenia informacji podane przez Spółkę w decyzji są nieistotne lub nietrafne lub niewystarczające albo wymagają powtórzenia w zaskarżonej decyzji, co czyni te wskazówki Sądu w istocie pozornymi. Powyższe prowadzi do wniosku, ze zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważania pozostają całkowicie bez związku z podstawą faktyczną i prawną przyjętą i uzasadnioną w uchylonych decyzjach Spółki a wskazówki co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku nie określają w istocie czym konkretnie powinna kierować się Spółka przy ponownym rozpatrzeniu wniosku dostępowego. W efekcie uzasadnienie wyroku uniemożliwia prawidłowe ustalenie toku rozumowania Sądu I instancji i nie pozwala Spółce przy ponownym rozpoznaniu wniosku kierować się wskazaniami Sądu, bowiem nie zostały one sformułowane precyzyjnie. Konsekwencją nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, było przedwczesne przyjęcie przez Sąd I instancji, że brak było podstaw do uznania, że żądane we wniosku dostępowym dane objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, co mogłoby stanowić podstawę ograniczenia dostępu do informacji publicznej wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dodatkowo należy zauważyć, że przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie jest jasna. Z wywodów Sądu I instancji wynika, że jakoby interpretując przepis art. 11 ust. 2 u.z.n.k. utożsamił wartość gospodarczą informacji wyłącznie z informacją techniczną, technologiczną lub organizacyjną. Do takiego wniosku można dojść po stwierdzeniu zawartym w uzasadnieniu wyroku, w którym Sąd ten skonkludował, że "Nie sposób wywieść czy żądane dane dotyczą informacji o charakterze technicznym, technologicznym i organizacyjnym. Dlatego też w zakresie materialnym nie można uznać, że żądane we wniosku dane objęte są tajemnicą przedsiębiorcy." Jednak już z samej treści przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., wynika że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie informacje techniczne, technologiczne organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą. Tym samym tajemnicą przedsiębiorstwa można objąć każdą informację, która posiada wartość gospodarczą, niekoniecznie będącą informacją techniczną, technologiczną i organizacyjną przedsiębiorstwa. Wykluczenie przez Sąd I instancji możliwości objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa innych informacji niż informacji technicznych, technologicznych lub organizacyjnych przedsiębiorstwa, stanowi nieuprawnione zawężenie tego pojęcia względem normy z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. stanowiąc jednocześnie jej naruszenie. Sąd I instancji uwzględniając skargę przyjął, że żądane dane odnośnie do udzielenia Spółce licencji do dokumentacji projektowej, będącymi autorskimi prawami majątkowymi, stanowią informację publiczną "(art. 1 ust. 2 u.d.i.p.)". Sąd I instancji nie wskazał jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za uznaniem żądanej informacji za publiczną. Pomijając już błędnie wskazaną przez Sąd I instancji podstawę prawną "(art. 1 ust. 2 u.d.i.p.)", zamiast prawidłowej art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądanie skarżącej zawarte we wniosku z 6 sierpnia 2024 r. nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z wniosku z 6 sierpnia 2024 r. wynika, że wnioskodawczyni zwróciła się z prośbą o udostępnienie informacji w następującym zakresie: "Udostępnienia Umowy Licencyjnej nr. TW/DIS/Z/416/2022 z dnia 3 czerwca 2022 r." w formie kopii lub plików komputerowych. Zatem, żądanie nie dotyczy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., który co do zasady stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu lecz dokumentu prywatnego. Prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wykładnia językowa, celowościowa i systemowa art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniami określonymi m.in. w art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji, a dokładniej – także do wszystkich nośników tych informacji. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Dokumentem urzędowym stosownie do art. 6 ust. 2 u.d.i.p. jest w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem, kwalifikując żądany przez wnioskodawcę dokument (umowę) jako urzędowy albo prywatny należało przede wszystkim ustalić, czy umowy zawierane między Spółką i licencjodawcą podpisuje funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 i § 19 Kodeksu karnego i to działający w ramach swoich kompetencji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego osoby składające oświadczenia woli w imieniu Spółki działającej jako podmiot stosunków cywilnoprawnych, nie działają jako funkcjonariusze publiczni podpisujący dokument w ramach kompetencji publicznoprawnych. W tej sytuacji osoby te nie reprezentują bowiem władzy publicznej ani nie realizują zadań władzy publicznej. Osoby takie, reprezentujące Spółkę nie są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 115 § 13 i § 19 Kodeksu karnego. Zatem nie mogą być uznani za funkcjonariuszy publicznych. Gdyby nawet osoby podpisane pod taką umową były równolegle, w chwili jej zawierania, funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego, to składanie oświadczeń woli w imieniu Spółki jako podmiotu cywilnoprawnego nie mieści się w zakresie kompetencji funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Treść umowy licencyjnej zawartej z licencjodawcą, dotyczy stosunku cywilnoprawnego. Dokument ten nie posiada cech aktu publicznoprawnego, który podejmowany jest przez organ wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w ramach administracyjnych działań władczych. Umowa licencyjna, której celem jest nawiązanie stosunku umownego nie jest dokumentem urzędowym lub innym dokumentem odnoszącym się do ustawowych form działania organu władzy publicznej, lecz należy do kategorii aktów prywatnoprawnych sporządzanych na podstawie przepisów prawa cywilnego. Prawo do uzyskania informacji publicznej dotyczy informacji o sprawach publicznych zawartych w dokumentach, nie tylko w dokumentach urzędowych ale również w dokumentach prywatnych. Jednak prawo wglądu do dokumentów zawierających informację publiczną (udostępnienia dokumentu jako nośnika tej informacji, udostępnienia postaci tego dokumentu) jest stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. ograniczone do dokumentów urzędowych. Należy odróżnić pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem, na którym taka informacja jest utrwalona, może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również do wglądu do nośnika lub jego udostępniania – np. kopii, skanu - który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument urzędowy, którego ustawowa definicja zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Dokumenty inne niż urzędowe podlegają udostępnieniu wyłącznie co do treści. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia możliwości udostępnienia dokumentu prywatnego jako nośnika informacji publicznej nie była oceniana jednoznacznie, lecz w ostatnim okresie ustabilizował się pogląd, że "[c]zym innym jest informacja publiczna, a czym innym jej nośnik, którym może być np. dokument urzędowy lub prywatny. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Z przepisu tego wynika, że udostępnieniu w trybie tej ustawy podlega dokument urzędowy (zarówno jego treść, jak i postać w jakiej został utrwalony). W przypadku innych rodzajów "nośników" informacji publicznej niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku udostępnienia samego nośnika, a jedynie zawartej w nim informacji publicznej. W związku z tym żądanie udostępnienia zarazem określonej treści i postaci dokumentu prywatnego w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. nie jest dopuszczalne, można natomiast domagać się zawartej w dokumencie prywatnym informacji, jeżeli jest to informacja publiczna" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 pkt 18, Lex 2018). W konsekwencji należy przyjąć, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie prywatnym przez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inaczej mówiąc - informacja zawarta w dokumencie prywatnym, którym dysponuje organ, mająca cechy informacji publicznej podlega udostępnieniu. Udostępnieniu nie podlega natomiast cały dokument prywatny, będący nośnikiem tej informacji (zob. np. wyroki NSA z 19 grudnia 2025 r. sygn. akt III OSK 814/25, z 14 listopada 2025 r. sygn. akt III OSK 1506/25, z 2 października 2024 r. sygn. akt III OSK 1506/25 z 27 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4700/21, oraz wcześniejsze wyroki NSA z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13, z 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2799/13 i z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 814/16 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Stanowisko to bywa rozbudowywane przez wskazanie, że: "Co do zasady jedynie dokumenty urzędowe, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., podlegają udostępnieniu zarówno w zakresie ich treści, jak i postaci (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Dlatego też w przypadku innych dokumentów, które jedynie zawierają w swej treści informacje publiczne (wraz z innego rodzaju informacjami), lecz nie wypełniają definicji dokumentów urzędowych, przyjmuje się, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje jedynie uprawnienie do uzyskania owych informacji publicznych, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego (nośnika), zawierającego tę informację (patrz wyroki NSA z 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 281/11 i z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 421/12). Tylko wyjątkowo w sytuacji, gdyby treść żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentów, niebędących dokumentami urzędowymi, w całości stanowiła informację publiczną wytworzoną w związku z realizacją zadania publicznego, uznać należałoby, że wnioskodawca jest uprawniony do żądania udostępnienia kopii dokumentu, w którym jest ona zawarta" (tak w wyroku NSA z 11 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2903/24). Skoro zatem u.d.i.p. wskazuje, że informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych i że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu i udostępnienia w odniesieniu jedynie do dokumentów urzędowych, uprawnione jest twierdzenie, że postać dokumentów innych niż urzędowe nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny – w składzie orzekającym, tym samym uznaje, że skoro w niniejszej sprawie żądanie wniosku dostępowego odnośnie do kopii lub skanu umowy licencyjnej dotyczyło dokumentu (nośnika informacji) nieposiadającego cech dokumentu urzędowego, to nie stanowiło żądania udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W związku z tym skarżąca nie mogła skutecznie domagać się od Spółki wydania kopii lub skanu umowy licencyjnej. Skoro, wniosek skarżącej z 6 sierpnia 2024 r. nie dotyczył informacji publicznej, to brak było podstawy prawnej do wydania decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji. W rezultacie uchylenie przez Sąd I instancji obydwu zaskarżonych decyzji odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.