III OSK 1338/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku D.W. o wstrzymanie wykonania decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 11 kwietnia 2023 r., nr DOOŚ-WDŚZOO.420.42.2022.PCh.7 oraz poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 20 lipca 2022 r., znak: [...] w sprawie ze skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1588/23 w sprawie ze skargi D.W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 11 kwietnia 2023 r., nr DOOŚ-WDŚZOO.420.42.2022.PCh.7 w sprawie zmiany decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 20 lipca 2022 r., znak: [...]

Wyrokiem z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1588/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 11 kwietnia 2023 r., nr DOOŚ-WDŚZOO.420.42.2022.PCh.7 w przedmiocie zmiany decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł D.W. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie, wnioskodawca). W treści skargi kasacyjnej zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji, a także o wstrzymanie wykonania w całości poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z 20 lipca 2022 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że kwestie będące przedmiotem decyzji RDOŚ są bardzo istotne z punktu widzenia ochrony zwierząt żyjących na terenie przedsięwzięcia objętego jego zakresem, warunki, które są zmieniane w decyzji środowiskowej, dotyczą bowiem m.in. prowadzenia prac w okresie lęgowym ptaków, a więc w czasie wyjątkowo newralgicznym z punktu widzenia ochrony oraz rozwoju tych zwierząt. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w oczywisty sposób zaburzenie (choćby potencjalne) naturalnego środowiska roślin i zwierząt niesie ze sobą trudne do odwrócenia skutki, jeśli w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji zaburzy się ekosystem, w tym warunki życia ptaków i innych zwierząt znajdujących się na terenie inwestycji, to zniwelowanie tych skutków w przyszłości będzie utrudnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa) do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. W myśl natomiast art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w ust. 1, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej". W obecnie obowiązującym stanie prawnym istnieje więc możliwość wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niemniej nie oznacza to, że każdy wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji będzie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd administracyjny ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto stosownie do treści art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej uprawdopodobnione we wniosku trudne do odwrócenia skutki powinny pozostawać w związku z zawartymi w skardze zarzutami dotyczącymi zaskarżonego aktu, a zatem rolą wnioskodawcy jest wykazanie, że wystąpią one w konsekwencji określonego naruszenia prawa lub interesu prawnego. Jednocześnie podkreślić należy, że ewentualne, a zatem hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez Sąd, przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że w ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ocenia się jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji środowiskowej, przy czym ocena ta odbywa się przede wszystkim na podstawie wniosku strony (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OZ 551/21 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Powyższe przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. Podkreślenia wymaga, że w polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowania zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym ich uchylanie oraz wprowadzanie pewnych ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu, czy też wpływać na ich treść. Obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu mijałoby się z celem tej instytucji. Oznacza natomiast to, że norma z art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej ogranicza możliwość uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko do przypadków, w których przesłanki wstrzymania wykonania zostają spełnione w odniesieniu do prawa lub interesu prawnego skarżącego składającego wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej. Nie chodzi tu zatem o szeroko rozumiane następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, a więc wszelkie następstwa dla środowiska, ale tylko następstwa będące skutkiem potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego. W tak zakreślonych ramach prawnych Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek wskazanych w cytowanych przepisach. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Natomiast złożony przez skarżącego wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji zawiera wyłącznie gołosłowne i lakoniczne stwierdzenia. Obowiązek uprawdopodobnienia, a nie udowodnienia okoliczności uzasadniających wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza, że strona może poprzestać na tego rodzaju oświadczeniach. Zawarta we wniosku argumentacja powinna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Nie jest bowiem rolą Sądu domniemywanie, w czym wnioskodawca konkretnie upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego aktu (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 maja 2010 r., sygn. akt II FZ 223/10; 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OZ 73/11, 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2988/14). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście przesłanek oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt I GZ 138/23). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący – pomimo argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej – nie wykazał na czym konkretnie (realnie) miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, tj. zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podniesione przez skarżącego we wniosku okoliczności są bowiem niewystarczające do uznania, że wykonanie decyzji może wywołać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, przez które należy rozumieć następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano skarżoną decyzję. Zarzuty skarżącego sprowadzają się w zasadzie do tego, że realizacja przedsięwzięcia wpłynie negatywnie na warunki ochrony zwierząt żyjących na terenie przedsięwzięcia, zaburzenie naturalnego środowiska roślin i zwierząt niesie za sobą trudne do odwrócenia skutki, a zniwelowanie w przyszłości skutków zaburzenia ekosystemu będzie utrudnione. Powyższa argumentacja nie może zostać uwzględniona. Wskazane przez skarżącego powody nie stanowią niebezpieczeństw skonkretyzowanych i realnych, a przede wszystkim nie wykazano żeby były znaczące. Samo negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko nie uzasadnia udzielenia ochrony tymczasowej. Tym samym uznać należy, że skarżący nie uprawdopodobnił, że następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, wywołają trudne do odwrócenia skutki lub niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że realizacja inwestycji, zanim wszelkie sprawy jej wykonania zostaną prawomocnie zakończone, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych, np. z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych (vide postanowienie NSA z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 1368/08), a także odpowiedzialność inne następstwa wynikające z jej realizacji. Należy mieć również na uwadze, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd nie ocenia, czy zaskarżona decyzja jest wadliwa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, lecz czy wykonanie tej ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku, w którym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżącemu nie udało się skutecznie wykazać, że podjęcie realizacji przedsięwzięcia przed prawomocnym zakończeniem sprawy, wiązać się będzie ze znaczną szkodą lub trudnymi do odwrócenia skutkami. W okolicznościach niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Sprawa została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 86f ust. 2 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym sąd rozpatruje na rozprawie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia wpływu wniosku do sądu.