III OSK 1338/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1070/22 w sprawie ze skargi X. na decyzję Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 12 maja 2022 r. nr BDG-WSP.0134.3.2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1070/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi X. (dalej: "X.") na decyzję Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: "RPO", "organ") z 12 maja 2022 r. nr BDG-WSP.0134.3.2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 14 kwietnia 2022 r. znak BDG-WSP.0134.3.2020; w pkt 2 zasądził od RPO na rzecz X. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z 4 września 2020 r. X. wystąpił do RPO o podanie pełnej imiennej listy pracowników Biura RPO, którzy otrzymali dodatkowe nagrody wraz z indywidualnymi uzasadnieniami przyznania tych nagród w ramach kwoty 40 000 zł przeznaczonej w czerwcu 2020 r. na dodatkowe nagrody dla pracowników Biura, którzy w okresie marzec - czerwiec 2020 r. (czas epidemii COVID - 19) wykazali się szczególnymi działaniami na rzecz Biura RPO, w tym zwłaszcza tych osób, które ze względu na zakres swoich obowiązków nie mogły pracować zdalnie. W pisemnych odpowiedziach z 15 września 2020 r. i z 5 października 2020 r. RPO uwzględnił wniosek X. w zakresie, w którym domagał się podania imiennej listy pracowników Biura RPO, którzy otrzymali dodatkowe nagrody wraz z indywidualnymi uzasadnieniami przyznania tych nagród w czerwcu 2020 r., tzn. w stosunku do osób, które pełniły funkcję publiczną w Biurze RPO uznając, iż zakres tych danych odpowiada definicji "informacji publicznej", o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "u.d.i.p."). Jednocześnie organ przyjął, iż w pozostałej części, w której X. żądał udostępnienia pozostałej imiennej listy pracowników Biura RPO, którzy otrzymali dodatkowe nagrody wraz z indywidualnymi uzasadnieniami przyznania tych nagród w ramach kwoty 40 000 zł przeznaczonej w czerwcu 2020 r., tj. w stosunku do pracowników, którzy "nie pełnili funkcji publicznej" - wnioskowane dane te, mimo iż wchodzą w zakres definicji informacji publicznej, nie mogły zostać udostępnione z uwagi na ochronę prywatności. RPO decyzją z 6 października 2020 r. znak: BDG-WSP.0134.3.2020 odmówił udostępnienia przedmiotowych danych w stosunku do osób, którym nie można przypisać statusu pełniących funkcję publiczną w Biurze RPO, z uwagi na ochronę prywatności tych osób. RPO decyzją z 9 listopada 2020 r. nr BDG-WSP.0134.3.2020 RPO utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2503/20 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 6 października 2020 r. wskazując, że wniosek X. był dotknięty brakiem formalnym podania i nie mógł wywołać skutków w postaci jego dalszego procedowania z uwagi na brak podpisu wnioskodawcy pod tym wnioskiem. Wniosek X. z 4 września 2020 r., który został doręczony do organu drogą elektroniczną w postaci e-maila wysłanego na rzecz Biura RPO nie został bowiem podpisany osobiście przez wnioskodawcę, opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem zaufanym lub uwierzytelniony w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. W dniu 30 marca 2022 r. do organu wpłynął podpisany własnoręcznym podpisem przez dwóch członków Zarządu X. wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 4 września 2020 r. Po ponownym rozpoznaniu powyższego wniosku RPO 14 kwietnia 2022 r. wydał decyzję, mocą której odmówił w części udostępnienia informacji publicznej w zakresie podania imiennej listy pracowników, którzy otrzymali dodatkowe nagrody wraz z indywidualnymi uzasadnieniami przyznania tych nagród w ramach kwoty 40 000 zł przeznaczonej w czerwcu 2020 r. na dodatkowe nagrody dla pracowników BRPO, którzy w okresie maj - czerwiec 2020 r. wykazali się szczególnymi działaniami na rzecz Biura RPO a nie są osobami pełniącymi funkcję publiczną - z uwagi na ochronę prywatności tych osób. W uzasadnieniu organ podniósł, iż ponownie wnikliwie przeanalizował całą swoją dotychczasową argumentację począwszy od pisemnych odpowiedzi z 15 września 2020 r. i z 5 października 2020 r. oraz decyzje z 6 października 2020 r. i z 9 listopada 2020 r., a także argumentację X. przedstawioną w składanych w sprawie BDG-WSP.0134.3.2020 pismach (wnioskach) oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ zwrócił uwagę, iż przychylił się do postulatu wyrażonego we wniosku X. z 28 kwietnia 2022 r. i w trakcie ponownego rozpoznawania przeprowadził dowód z dokumentów w postaci zanonimizowanych zakresów obowiązków pracowników, którzy otrzymali wskazane we wniosku X. z 4 września 2020 r. nagrody i nie zostali wymienieni w zestawieniu przekazanym w piśmie organu z 5 października 2020 r. Po ponownej analizie zakresów obowiązków przypisanych do stanowiska głównego specjalisty, specjalisty administracyjnego, intendenta, starszego referenta, starszego radcy, starszego specjalisty, starszego strażnika, kierowcy, sekretarza w zespole, specjalisty, radcy administracyjnego, starszego radcy administracyjnego i starszego sekretarza w zespole, czy to w wersji zanonimizowanej czy też w wersji imiennej, RPO stwierdził, że do kompetencji żadnego z tych stanowisk nie należy rozpoznawanie wniosków lub podpisywanie z upoważnienia RPO pism kierowanych do obywateli w sprawach, w których zwrócili się oni do RPO o ochronę ich praw i wolności. Do kompetencji przypisanych do żadnego z tych stanowisk nie należy również podejmowanie działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub co najmniej przygotowanie decyzji dotyczących innych podmiotów. W ramach żadnego z tych stanowisk nie występuje związek z zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez RPO ani wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym. Do żadnego z tych stanowisk nie jest przypisany jakikolwiek zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji publicznej. Żaden z tych zakresów obowiązków nie wskazuje również na związek danego stanowiska z zarządzaniem (dysponowaniem) mieniem publicznym. Każdy z wyżej wymienionych analizowanych zakresów obowiązków wskazuje, że stanowiska te mają charakter wyłącznie usługowy lub techniczny. RPO decyzją z 12 maja 2022 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 14 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację przedstawioną w powyższej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie X. zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj. 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez odmowę udzielenia informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne nieznajdującą uzasadnienia w wartościach takich jak ochrona wolności i praw innych osób, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji oraz nieznajdującej uzasadnienia w zasadzie proporcjonalności sformułowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, odnoszącej się do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, 2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez jego błędne zastosowanie do osób, co do których nie wykazano braku pełnienia przez nich funkcji publicznych, II. przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w pełnym zakresie, tj. nierozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie odnoszącym się do pracowników Biura RPO pełniących funkcje publiczne, uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, brak przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do konkretnych zakresów obowiązków pracowniczych wykluczających pełnienie przez osoby objęte wnioskiem z dnia 4 września 2020 r. funkcji publicznych. W odpowiedzi na skargę RPO wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ wprawdzie poczynił analizę na gruncie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. czy żądane "sporne" informacje ze względu na prywatność osób fizycznych, zajmujących w Biurze RPO stanowiska: głównego specjalisty, specjalisty administracyjnego, intendenta, starszego referenta, starszego radcy, starszego specjalisty, starszego strażnika, kierowcy, sekretarza w zespole, specjalisty, radcy administracyjnego, starszego radcy administracyjnego i starszego sekretarza w zespołu, podlegają udostępnieniu, czy też nie - jak przyjął ostatecznie organ (z uwagi iż nie wypełniają kryterium osób pełniących funkcję publiczną albowiem "mieszczą się w zakresie czynności wyłącznie usługowych") jednak ani ze zgromadzonych materiałów w sprawie, ani nawet "pośrednio" tj. z treści zaskarżonych decyzji nie wynika aby zwrócił się do którejkolwiek z tych osób z pytaniem, czy rezygnuje ona z przysługującego jej prawa ochrony prywatności czy też wymienieni pracownicy z "własnej" inicjatywy zażądali objęcie wnioskowanych danych prywatnością. Zdaniem Sądu I instancji, organ winien dokonać niezbędnych ustaleń co do prywatności takich informacji w stosunku także do grupy pracowników nie zaliczonych (w ocenie organu) do wykonujących funkcje publiczne. Sąd I instancji wskazał, że akta sprawy, nie zawierają żadnych dokumentów, które można by uznać za oświadczenia woli czy też stanowiska pracowników organu w zakresie ochrony ich prywatności. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że organ wydając zaskarżoną decyzję poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność objęcia żądanych informacji ochroną z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stosunku do pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych w Biurze RPO, naruszył także przepisy postępowania określone w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a naruszenie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji stwierdził że jeśli wymieniona przez organ "sporna" kategoria pracowników, pełniąca jedynie - zdaniem organu – funkcje o charakterze wyłącznie usługowym lub technicznym nie skorzysta z prawa objęcia ochroną ich prywatności wnioskowanych danych co do ujawnienia wysokości nagród wraz ich uzasadnieniem, to wówczas organ może te dane ujawnić stronie skarżącej. W związku z powyższym Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając ponownie wniosek z 4 września 2020 r., organ będzie obowiązany zebrać w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a w szczególności ustalić, czy w ramach wnioskowanej imiennej listy pracowników Biura RPO (poza pracownikami, uznanymi przez organ za pracowników wykonujących funkcje publiczną i co do których X. otrzymał stosowną informację), którzy otrzymali dodatkowe nagrody w ramach kwoty 40 tys. zł w związku z realizowanymi zadaniami na rzecz pracodawcy w okresie marzec-czerwiec 2020r., są osoby, które wyraziły zgodę na udostępnienie takiej informacji i tym samym nie korzystają z ochrony prywatności przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dopiero w przypadku, gdyby osoby te zastrzegły ochronę prywatności, przesądzenia wymagać będzie czy osoby te wykonują funkcje publiczne, przy czym istotnym dla takiej kwalifikacji jest posiadanie prawa do działania wpływającego na szeroko rozumiane podejmowanie decyzji w imieniu organu. RPO wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, iż wskazany przepis nakłada na organ obowiązek ustalenia, czy osoby które nie pełnią funkcji publicznej, jeśli wnioskowana informacja publiczna także ich dotyczy, nie zrzekły się ochrony prywatności np. poprzez zwrócenie się przez pracodawcę do pracownika z pytaniem, czy "życzy on sobie tego" aby w danym, konkretnym przypadku, pracodawca chronił jego prywatność, a złożenie przez pracownika oświadczenia woli zachowania pewnych danych w poufności, upoważnia dopiero pracodawcę do zbadania, czy istotnie wnioskowane informacje należą do sfery prywatności osoby fizycznej, a w konsekwencji, upoważnia go do podjęcia się ochrony tych danych, podczas gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje w żadnym ze swych przepisów, a w szczególności w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. obowiązku zwracania się przez organ (pracodawcę) do pracownika, który nie pełni funkcji publicznej z żądaniem zajęcia stanowiska w zakresie, czy wnioskowane informacje publiczne traktuje on jako należące do sfery jego prywatności i czy chce on chronić swoją prywatność, a także nie reguluje trybu postępowania w tej materii. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. 1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zakres weryfikacji orzeczeń sądowych oparty na instytucji skargi kasacyjnej jest ograniczony podstawami zaskarżenia. Wynika to z faktu, że nie każda wada orzeczenia sądowego może stanowić przyczynę jej wniesienia. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawami wniesienia skargi kasacyjnej są: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż sąd nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2193/12). Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12). Z treści skargi kasacyjnej, a mianowicie z jej podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, musi wynikać konkretny zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do domyślania się ani też uzupełniania za skarżącego zarzutów kasacyjnych. Treść skargi kasacyjnej sama w sobie musi być wystarczająca do zbadania legalności zaskarżonego orzeczenia. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed NSA podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką NSA powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 p.p.s.a. i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że NSA nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. NSA nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, NSA może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 776/10, z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 32/12). 2. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, który uchylił obie decyzje RPO w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym niektórych pracowników Biura RPO, tzn. tych, którzy otrzymali dodatkowe nagrody w 2020 r. ale nie są "osobami pełniącymi funkcję publiczną". Główną osią sporu jest to, czy przepisy prawa (tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) nakładają na organ obowiązek ustalenia, czy osoby które faktycznie "nie pełnią funkcji publicznej" (jeśli wnioskowana informacja publiczna także ich dotyczy) nie zrzekły się ochrony prywatności np. poprzez zwrócenie się przez pracodawcę do pracownika z pytaniem, czy "życzy on sobie tego" aby w danym, konkretnym przypadku, pracodawca chronił jego prywatność, czy też osoby takie wyrażają zgodę na udostępnienie żądanych przez wnioskodawcę informacji. 3. Zdaniem NSA, zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Dodatkowo również, NSA uchylając wyrok Sądu I instancji oddalił skargę X., czyli wydał wyrok reformatoryjny. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., NSA w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skorzystanie z tej instytucji możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 30 lipca 2020 r., sygn. akt I FSK 2021/17). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż istota sprawy w niniejszej sprawie jest dostatecznie wyjaśniona. Wynika to z kilku zasadniczych powodów. Po pierwsze – zasadnie przyjął Sąd I instancji, że "informację publiczną" stanowiła niewątpliwie wnioskowana przez X. lista dodatkowych nagród przyznanych pracownikom Biura RPO w 2020 r. wraz z indywidualnymi uzasadnieniami ich przyznania. Co do zasady bowiem wynagrodzenie pracowników wraz ze wszystkimi jego składnikami (w tym nagrodami) finansowane jest ze środków publicznych, zaś gospodarka tymi środkami jest jawna. Zatem informacja o wysokości przyznawanych i wypłaconych pracownikom nagród, z podaniem kwoty przypisanej do konkretnego pracownika posiada niewątpliwie walor informacji publicznej. Nie oznacza to jednak automatycznie, że wszystkie osoby zatrudnione w danej jednostce publicznej mają obowiązek udostępnić żądane przez wnioskodawcę informacje w pełnym zakresie. Informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki nie związane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 16 września 2025 r., sygn. akt III OSK 770/25). Po drugie – przedmiotem sporu było to, czy RPO zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji w odniesieniu do części pracowników, powołując się na potrzebę ochrony prawa do prywatności pracowników Biura RPO, którzy nie pełnią funkcji publicznej. W niniejszej sprawie należało bowiem wyodrębnić dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji o ich wynagrodzeniach, czy też nagrodach jest zdecydowanie różna: a) pracowników, którzy "pełnią funkcję publiczną" i w stosunku do których wyłączona jest w tym zakresie ochrona ich prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją; zatem wobec osób pełniących funkcje publiczne nie działa klauzula limitująca dostęp do informacji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 11 marca 2026 r., sygn. akt III OSK 1492/25); b) pracowników, którzy "nie pełnią funkcji publicznej" i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Z analizy akt sprawy oraz treści decyzji wynika, że organ przekazał pismem z 15 września 2020 r. imienną listę 21 pracowników Biura RPO, którzy otrzymali dodatkowe nagrody wraz z indywidualnymi uzasadnieniami ich przyznania w ramach kwoty 40 tys. zł przeznaczonej w czerwcu 2020 r. na dodatkowe nagrody dla pracowników Biura, skorygowaną (uzupełnioną) następnie pismem z 5 października 2020 do liczby 26 osób. Jednocześnie organ uznał, że w stosunku do pozostałych osób zatrudnionych w Biurze RPO "wnioskowana informacja nie może być udostępniona z uwagi na ochronę prywatności tych osób" na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem RPO z "(...) opisów zakresu czynności (obowiązków), których wykonywanie wiąże się z zajmowaniem przywołanych stanowisk: głównego specjalisty, specjalisty administracyjnego, intendenta, starszego referenta, starszego radcy, starszego specjalisty, starszego strażnika, kierowcy, sekretarza w zespole, specjalisty, radcy administracyjnego, starszego radcy administracyjnego, starszego sekretarza w zespole w żaden sposób nie wynika, iż którakolwiek z osób piastujących te stanowiska rozpoznaje wnioski lub podpisuje z upoważnienia RPO pisma kierowane do obywateli w sprawach, w których zwrócili się oni do RPO o ochronę ich praw i wolności lub podejmuje działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub co najmniej przygotowuje decyzje dotyczące innych podmiotów lub jej funkcja ma związek z zarządzeniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez RPO lub uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym. Żadnej z tych osób nie przysługuje jakikolwiek zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji publicznej. Osoby te nie pełnią też funkcji mającej związek z zarządzaniem (dysponowaniem) mieniem publicznym. Wyżej przywołane stanowiska mają charakter wyłącznie usługowy lub techniczny". W ocenie NSA, postępowanie takie organu i wnioski z niego wyciągnięte były prawidłowe, zaś Sąd I instancji błędnie uznał inaczej. Po trzecie – zdaniem Sądu I instancji, RPO powołując się na ochronę prywatności wskazanych osób, nie wykazał czy osoby te traktują wnioskowane przez X. informacje jako należące do sfery ich prywatności i w związku z tym, czy domagają się od pracodawcy stosownej ochrony prawnej ich danych w tym zakresie. Sąd I instancji przyjął, że zadaniem organu było nie tylko wyjaśnienie, czy osoby te pełnią "funkcje publiczne" ale też czy osoby takie "nie zrzekły się ochrony swojej prywatności". W ocenie Sądu I instancji, organ powinien w niniejszej sprawie zwrócić się do takich osób z pytaniem, czy "życzą one sobie tego" aby w danym, konkretnym przypadku, pracodawca chronił ich prywatność. Dopiero złożenie przez pracownika oświadczenia woli zachowania pewnych danych w poufności, upoważnia pracodawcę do zbadania, czy istotnie wnioskowane informacje należą do sfery prywatności osoby fizycznej, a w konsekwencji, upoważnia go do podjęcia się ochrony tych danych. Tymczasem akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów, które można by uznać za oświadczenia woli, czy też stanowiska pracowników organu w zakresie ochrony ich prywatności. Zdaniem NSA, taka wykładnia przepisów i proponowany w tym zakresie model postępowania jest nieprawidłowa. Po czwarte – zdaniem NSA, ochrona prywatności jednostki obok ochrony informacji niejawnych i innych tajemnic prawnie chronionych stanowi jedną z głównych przesłanek pozwalających na ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej. Prywatność jednostki jest podstawową wartością, stanowiącą granicę dla wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Prawo do prywatności podlega ochronie, a gwarancje ochrony prawa do prywatności, w polskim porządku prawnym, wprowadzają zarówno ratyfikowane przez Polskę umowy międzynarodowe oraz prawo pochodzące od organizacji międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest członkiem, jak również akty prawne pochodzące od prawodawcy krajowego. Ochrona prawa do prywatności zagwarantowana została przede wszystkim na poziomie art. 47 Konstytucji. Prawo do prywatności nie ma i nie może mieć jednakże wymiaru bezwzględnego. Podstawowe znaczenie w tym zakresie mają przepisy o ochronie danych osobowych, gdyż dotyczą one sfery ochrony prywatności określonej osoby w zakresie przetwarzania informacji o niej (por. wyroki NSA z 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 667/09; z 28 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK1365/06). Art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza możliwość wprowadzenia ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (w tym także prawa do prywatności). Ograniczenia te muszą być jednak ustanowione w ustawie, ich ustanowienie musi być konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. W przypadku prawa do prywatności jego ograniczenia daje się podzielić na dwie grupy: zależne od woli osoby, której prawo do prywatności przysługuje, i niezależne od wolt tej osoby. W pierwszej sytuacji prawo do prywatności podlega ograniczeniu na skutek rezygnacji zainteresowanego z części lub z całości przysługującego mu prawa. W drugiej sytuacji zainteresowany nie ma wpływu na ograniczenie prawa do prywatności, następuje ono z mocy samego prawa bądź z woli innego podmiotu, uprawnionego przez prawo do decydowania w przedmiocie ograniczenia. Po piąte – zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach "pełniących funkcje publiczne", mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że wykładania językowa art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie nakłada na organ z urzędu obowiązku ustalania w każdej sprawie czy osoba, której dotyczy wniosek o udzielenie informacji publicznej, rezygnuje z prawa do ochrony swojej prywatności. Zapytanie o rezygnację z prawa do prywatności organ winien skierować do osoby fizycznej, jeśli wnosi o to wyraźnie osoba składająca wniosek o udzielenie informacji publicznej lub gdy przebieg postępowania wyjaśniającego wskazuje, iż okoliczność to powinna zostać wyjaśniona (por. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2125/21, wyrok NSA z 13 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2449/21). Zdaniem NSA, z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie można wyprowadzać każdorazowego obowiązku pytania się przez organ, czy dana osoba "rezygnuje z prawa do prywatności", czy też wnioskowane jej dane mogą zostać (i w jakim zakresie) udostępnione. Nie ma też w przepisie tym jakiejkolwiek regulacji w zakresie trybu postępowania w trakcie zwracania się przez pracodawcę do pracownika o wyrażanie jego stanowiska w danej sprawie. Ustawa nie normuje też przypadku postępowania dla sytuacji, gdy pracownik odmawia jakiegokolwiek zajęcia stanowiska w powołanej materii (tzn. nie zajmuje stanowiska). Tymczasem Sąd I instancji przyjął, że pracodawca zanim podejmie się ochrony prywatności danego pracownika, winien ustalić np. poprzez zwrócenie się do niego z pytaniem, czy "życzy on sobie tego" aby w danym, konkretnym przypadku, pracodawca chronił jego prywatność. Dopiero złożenie przez pracownika oświadczenia woli zachowania pewnych danych w poufności, upoważnia, zdaniem Sądu, pracodawcę do zbadania, czy istotnie wnioskowane informacje należą do sfery prywatności osoby fizycznej, a w konsekwencji, upoważnia go do podjęcia się ochrony tych danych. Stanowisko takie jest nieuprawnione, gdyż nie wynika z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. a ponadto wystąpienie przez pracodawcę do pracownika z takim żądaniem i oczekiwanie odpowiedzi ze strony pracownika niewątpliwie wkracza w materię relacji pracodawca – pracownik. A ta relacja podlega innej regulacji, czyli ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2025 r. poz. 277). Po szóste – to, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie orzeczenia powołał się na różne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, nie oznacza prawidłowości rozstrzygnięcia w tej sprawie. Powołane w niniejszej sprawie przepisy prawa, w szczególności art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie wymagają zwracania się przez organ z takim pytaniem, czy dana osoba "rezygnuje z prawa do prywatności". Stosujący prawo sąd administracyjny nie może samodzielnie tzn. bez stosownej ingerencji prawodawcy rozszerzać brzmienia części art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez obciążenie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej dodatkowymi zadaniami, które z niego wprost nie wynikają. Aktywizm sędziowski (czy inaczej "prawotwórstwo sędziowskie") i wykładnia celowościowa danej regulacji powinny kończyć się wówczas, kiedy istnieje uzasadnione zagrożenie, że zmierzają one do zastępowania prawodawcy, poprzez, np. uzupełnianie treści obowiązującego prawa. A taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. 4. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.