III OSK 2231/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1197/23 w sprawie ze skargi X. na decyzję Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr 4/2023 w przedmiocie odmowa udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1197/23 oddalił skargę X. (dalej: "X.") na decyzję Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: "RPO", "organ") z 28 kwietnia 2023 r. nr 4/2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z 9 lutego 2023 r. X. zwrócił się do RPO o udostępnienie następującej informacji publicznej: 1. jaka była całkowita wysokość kwoty przeznaczonej w 2022 r. na nagrody dla pracowników Biura RPO; 2. jaka była całkowita kwota przyznanych w 2022 r. nagród indywidualnych dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura RPO, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę; 3. ile nagród indywidualnych dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura RPO, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę zostało przyznanych w 2022 r.; 4. ilu osobom zostały przyznane nagrody indywidualne dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura RPO, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę w 2022 r.; 5. ile osób otrzymało w 2022 r. nagrody indywidualne dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura RPO, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę jeden raz, ile dwa i więcej razy; 6. jaka była najwyższa i najniższa nagroda indywidualna dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura RPO, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę; 7. ile osób otrzymało nagrody indywidualne dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura RPO, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę w poszczególnych jednostkach organizacyjnych Biura (zespołach, biurach pełnomocników terenowych RPO, wydziałach pozostających poza strukturami zespołów i biur terenowych jak również w poszczególnych wydziałach wchodzących w skład Biura Dyrektora Generalnego); 8. ile osób pozostających poza strukturami wskazanych w punkcie 7 jednostek organizacyjnych otrzymało nagrody indywidualne dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura RPO, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę; 9. ilu osobom zostały przyznane nagrody indywidualne dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura RPO, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę na wniosek kierujących poszczególnymi jednostkami organizacyjnymi Biura RPO; 10. ile nagród indywidualnych dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura RPO, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę zostało przyznanych dla: Rzecznika Praw Obywatelskich, Zastępców Rzecznika Praw Obywatelskich, Dyrektora Generalnego, Dyrektorów Zespołów, Pełnomocników Terenowych, Głównych Koordynatorów, Pełnomocnika ds. Ochrony Informacji Niejawnych, Inspektora Ochrony Danych, Inspektora ds. BHP oraz podległych RPO Naczelników Wydziałów; jaka kwota łącznie została przeznaczona na te nagrody. Ponadto X. wniósł o przedstawienie pełnej imiennej listy osób, którym zostały przyznane nagrody indywidualne dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura RPO, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę wraz z indywidualnymi uzasadnieniami ich przyznania, wysokościami przyznanych nagród oraz wskazaniem, czy nagroda została przyznana na wniosek kierującego jednostką organizacyjną Biura RPO czy też w innym trybie. W odpowiedzi RPO pismem z 7 kwietnia 2023 r. poinformował X. o uwzględnieniu w części wniosku w zakresie, w którym wnioskodawca wnosił o podanie imiennej listy osób, którym zostały przyznane nagrody indywidualne dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura RPO, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę wraz z indywidualnymi uzasadnieniami ich przyznania, wysokościami przyznanych nagród oraz wskazaniem, czy nagroda została przyznana na wniosek kierującego jednostką organizacyjną Biura czy też w innym trybie, a byli oni osobami pełniącymi funkcję publiczną uznając, iż zakres tych danych odpowiada definicji informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r .poz. 2000 ze zm., dalej: "u.d.i.p."). Jednocześnie decyzją nr 3/2023 z 7 kwietnia 2023 r. RPO odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej podania imiennej listy osób, którym zostały przyznane nagrody indywidualne dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę wraz z indywidualnymi uzasadnieniami ich przyznania, wysokościami przyznanych nagród oraz wskazaniem, czy nagroda została przyznana na wniosek kierującego jednostką organizacyjną Biura czy też w innym trybie, a nie są oni osobami pełniącymi funkcję publiczną z uwagi na ochronę prywatności tychże osób. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, RPO decyzją nr 4/2023 z 28 kwietnia 2023 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że prawo do informacji publicznej w przypadku pracowników zatrudnionych w organie władzy publicznej, ale którzy nie pełnią jednak funkcji publicznych, będzie podlegać ograniczeniu właśnie ze względu na zasadę ochrony ich prywatności. Do tej kategorii pracowników należą osoby zatrudnione na stanowiskach o charakterze technicznym lub usługowym, np. serwis techniczny i informatyczny, pracownicy sekretariatów i ochrony, portierzy, kierowcy, osoby sprzątające itp. W przeciwieństwie do osób pełniących funkcje publiczne, pracownicy szeroko rozumianej obsługi organu (urzędu) nie zajmują stanowisk kierowniczych, czy decyzyjnych sensu stricto wiążących się z podpisywaniem wszelkiego rodzaju aktów administracyjnych oraz innych pism urzędowych i wystąpień kierowanych na zewnątrz organu, ani nawet nie przygotowują ich projektów i nie rozpatrują spraw wniesionych do RPO. W związku z tym nie mają oni także istotnego i indywidualnego wpływu na funkcjonowanie instytucji, w tym w zakresie zarządzania mieniem, decydowania o zamówieniach publicznych, zawierania umów cywilnoprawnych, czy zatrudniania nowych pracowników. W konsekwencji organ podtrzymał wcześniejsze stanowisko wyrażone w decyzji z 7 kwietnia 2023 r., że w zakresie imiennej listy tych pracowników, którym zostały przyznane nagrody indywidualne, a którzy nie pełnią jednak funkcji publicznych, informacja ich dotycząca nie mogła być udostępniona, ze względu na ochronę ich prywatności. W przypadku tej kategorii pracowników prawo dostępu do informacji publicznej podlegało koniecznemu ograniczeniu przewidzianemu w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym miarodajnym dla oceny, czy dana osoba pełni czy też nie pełni funkcji publicznej - jest nie tylko nazwa stanowiska, ale zakres czynności, które na tym stanowisku faktycznie się realizuje. Niemniej nie ulega wątpliwości, że w przypadku części stanowisk, takich jak np.: kierowca, strażnik, asystent, sekretarz, intendent, itp. - brak wykonywania przez nich funkcji publicznych jest raczej oczywisty, a szczegółowa analiza ich zakresów czynności jest tym samym zbędna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie X. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez odmowę udzielenia informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne nieznajdującą uzasadnienia w wartościach takich jak ochrona wolności i praw innych osób, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji oraz nieznajdującej uzasadnienia w zasadzie proporcjonalności sformułowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, odnoszącej się do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej; 2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez jego błędne zastosowanie do osób, co do których nie wykazano braku pełnienia przez nich funkcji publicznych; 3. art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w pełnym zakresie, tj. nierozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej w pełnym zakresie odnoszącym się do pracowników Biura RPO pełniących funkcje publiczne, uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, brak przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do konkretnych zakresów obowiązków pracowniczych wykluczających pełnienie przez osoby objęte wnioskiem z dnia 9 lutego 2023 r. funkcji publicznych. RPO w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że analiza nadesłanych przez organ zakresów obowiązków pracowników Biura RPO, odnośnie których wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji o przyznanych nagrodach indywidualnych z powołaniem się na ochronę prywatności prowadzi do wniosku, że osoby zatrudnione w Biurze RPO, odnośnie których wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji o przyznanych nagrodach indywidulanych nie należą do kręgu osób pełniących funkcje publiczne. Zdaniem Sądu I instancji, osoby te nie posiadają kompetencji decyzyjnych w strukturze organizacyjnej Biura RPO. Nie odpowiadają bezpośrednio za realizację zadań publicznych realizowanych przez RPO. Nie podejmują też decyzji związanych z wydatkowaniem środków publicznych. Osoby te wykonują czynności pomocnicze w strukturze Biura RPO o szeroko rozumianym charakterze usługowym, czy też technicznym (np. zajmują się obsługą biurową, informatyczną, obsługą sekretariatu, sprawami stricte administracyjnymi, itp.). Przy czym, jak słusznie podkreślił organ, miarodajnym dla oceny, czy dana osoba pełni, czy też nie pełni funkcji publicznej - jest nie nazwa stanowiska które zajmuje, ale zakres czynności, które na tym stanowisku faktycznie realizuje. W ocenie Sądu, prawidłowo RPO stwierdził, że pracownicy wymienieni w decyzji nie należą do kręgu osób pełniących funkcje publiczne, a w konsekwencji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. X. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo wykazania w skardze wydania jej z rażącym naruszeniem szeregu przepisów procesowego i materialnego, a w konsekwencji odmowę udzielenia informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne nie znajdującej uzasadnienia w wartościach takich jak ochrona wolności i praw innych osób, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji oraz nieznajdującej uzasadnienia w zasadzie proporcjonalności sformułowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej wynikającą z zaniechania merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi wskazujących na pozbawienie X. prawa do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, braku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego oraz nieodniesienia się w uzasadnieniu decyzji do konkretnych zakresów obowiązków pracowniczych wykluczających pełnienie przez osoby objęte wnioskiem z 9 lutego 2023 r. funkcji publicznych, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez bezpodstawną odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji będącą wynikiem ustaleń faktycznych nieznajdujących oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym oraz w konsekwencji brakiem właściwego wskazania w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych uznania, iż osoby objęte wnioskiem z 9 lutego 2023 r i zatrudnione w Biurze RPO na stanowisku głównego specjalisty, specjalisty administracyjnego, specjalisty, radcy administracyjnego, starszego radcy administracyjnego pełnią wyłącznie funkcje usługowe i nie wpływają merytorycznie na sposób wykonywania ustawowych kompetencji przez RPO, II. naruszenie prawa materialnego, tj: 1. art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p poprzez bezpodstawną odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji na skutek niezastosowania wyżej wskazanych przepisów do zaskarżonej decyzji administracyjnej odmawiającej udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem z 9 lutego 2023 r. ze względu na prywatność osoby fizycznej pomimo niewykazania w zaskarżonej decyzji, iż osoby fizyczne objęte wnioskiem z 9 lutego 2023 r. nie pełnią funkcji publicznych. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. X. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną RPO wniósł o jej odrzucenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zakres weryfikacji orzeczeń sądowych oparty na instytucji skargi kasacyjnej jest ograniczony podstawami zaskarżenia. Wynika to z faktu, że nie każda wada orzeczenia sądowego może stanowić przyczynę jej wniesienia. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawami wniesienia skargi kasacyjnej są: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż sąd nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2193/12).Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12). Z treści skargi kasacyjnej, a mianowicie z jej podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, musi wynikać konkretny zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do domyślania się ani też uzupełniania za skarżącego zarzutów kasacyjnych. Treść skargi kasacyjnej sama w sobie musi być wystarczająca do zbadania legalności zaskarżonego orzeczenia. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed NSA podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką NSA powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 p.p.s.a. i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że NSA nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. NSA nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, NSA może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 776/10, z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 32/12). 2. W realiach niniejszej sprawy możliwa stała się w ograniczonym stopniu ocena argumentacji wniesionego środka odwoławczego. NSA nie uznaje za zasadny wniosek RPO wynikający z odpowiedzi na skargę, iż skarga kasacyjna, ze względu na jej błędy konstrukcyjne, powinna zostać odrzucona. Zdaniem RPO, we wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej nie został wskazany przez skarżącą jakikolwiek zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania i skarga kasacyjna nie spełnia wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. Przez podstawy kasacyjne należy rozumieć wskazanie konkretnych przepisów prawa (to jest sprecyzowanie właściwej jednostki redakcyjnej zawierającej dane unormowanie), podanie nazwy aktu prawnego, w którym znajdują się owe przepisy, datę wydania tego aktu oraz miejsce jego publikacji (por. wyrok NSA z 12 marca 2026 r., sygn. akt I OSK 315/24). Mimo, że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 365/25). Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, który oddalił skargę X. na decyzję RPO z 28 kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczącej nagród za 2022 r. przyznanych osobą nie pełniącym funkcji publicznych pracujących w Biurze RPO. W ocenie Sądu I instancji, RPO wydając zaskarżoną decyzję administracyjną odmawiającą stronie skarżącej udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej nagród indywidualnych pracowników ze względu na prywatność osoby fizycznej, nie dopuścił się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy ani też naruszenia prawa materialnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył zarówno szczegółowo wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania (tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.) jak i przepisy prawa materialnego (art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Rację ma RPO w piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę, że sposób sformułowania zarzutów może budzić wątpliwości, ale nie są to wątpliwości, które uzasadniałyby uznanie, że skarga kasacyjna podlegałaby odrzuceniu. Nie ulega wątpliwości, że skarżący kasacyjnie wskazał podstawy kasacyjne i je uzasadnił. Z kolei sam sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, które w zasadzie kwestionują uznanie przez RPO niektórych osób jako "osoby niepełniące funkcji publicznych" (i poprzez to odmowę udostępnienia informacji) pozwala na odniesienie się do tych zarzutów w sposób łączny. Nie oznacza to jednak, że skarga kasacyjna nie spełnia żadnych wymagań formalnych i powinna zostać odrzucona. 3. Zdaniem NSA, wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne z kilku zasadniczych powodów. Po pierwsze – w niniejszej sprawie nie było sporne pomiędzy organem i stroną skarżącą, że wnioskowana przez X. informacja jest "informacją publiczną". Co do zasady bowiem informacja o wysokości zarobków, czy też nagród osób zatrudnionych przez organ państwowy stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Bez znaczenia dla uznania takich danych za "informację publiczną" pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. a nie dla uznania danej informacji za "informację publiczną". Po drugie - przedmiotem sporu było natomiast to, czy RPO zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji, powołując się na potrzebę ochrony prawa do prywatności pracowników Biura RPO, którzy nie pełnią funkcji publicznej. W niniejszej sprawie należało bowiem wyodrębnić dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji o ich wynagrodzeniach, czy też nagrodach jest zdecydowanie różna: a) pracowników, którzy "pełnią funkcję publiczną" i w stosunku do których wyłączona jest w tym zakresie ochrona ich prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją; b) pracowników, którzy "nie pełnią funkcji publicznej" i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności. Sąd I instancji prawidłowo przy tym wskazał na wykładnię pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" wskazując na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych w tym zakresie. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. W związku z tym za pełniące funkcje publiczne uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z "funkcją publiczną", powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym co do zasady przysługują kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej. Zatem za "osoby pełniące funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników zajmujących stanowiska i funkcje, których sprawowanie łączy się co najmniej z przygotowywaniem rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów oraz pozwala na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Jednak dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Badanie taki musi mieć każdorazowe zastosowanie (kazuistyczne), gdyż nie można w sposób prawidłowy ustalić zamknięty katalog takich podmiotów. Po trzecie – zasadnie Sąd I instancji poddał analizie nadesłane przez organ zakresy obowiązków pracowników Biura RPO odnośnie do których wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji o przyznanych nagrodach indywidualnych z powołaniem się na ochronę prywatności. Prawidłowo również przyjął, że osoby zatrudnione w Biurze RPO odnośnie do których wydano sporną decyzję o odmowie udostępnienia informacji o przyznanych nagrodach indywidulanych nie należę do kręgu "osób pełniących funkcje publiczne", gdyż; - nie posiadają kompetencji decyzyjnych w strukturze organizacyjnej Biura RPO; - nie odpowiadają bezpośrednio za realizację zadań publicznych realizowanych przez RPO; - nie podejmują decyzji związanych z wydatkowaniem środków publicznych; - wykonują czynności pomocnicze w strukturze Biura RPO o szeroko rozumianym charakterze usługowym, czy też technicznym (np. zajmują się obsługą biurową, informatyczną, obsługą sekretariatu, sprawami administracyjnymi itp.). Zdaniem NSA, Sąd I instancji w sposób zasadny przyjął, że pracownicy Biura RPO wymienieni w decyzji nie należą do kręgu "osób pełniących funkcje publiczne", a w konsekwencji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zatem zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnoszące się do błędnych ustaleń faktycznych i braku wykazania, że osoby objęte wnioskiem z 9 lutego 2023 r. i zatrudnione w Biurze RPO na stanowisku głównego specjalisty, specjalisty administracyjnego, specjalisty, radcy administracyjnego, starszego radcy administracyjnego nie pełnią funkcji publicznych - są bezzasadne. Są to bowiem osoby z grupy osób zatrudnionych w Biurze RPO, ale "nie pełniących funkcji publicznych". W związku z tym w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. RPO biorąc pod uwagę treść wniosku, prawidłowo uznał, że dostęp do żądanej informacji w zakresie wskazanym w decyzji, podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych. Po czwarte – prawidłowo również Sąd I instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że w odniesieniu do pracowników niepełniących funkcji publicznych podmiot zobowiązany ma obowiązek zwracania się z zapytaniem, czy rezygnują oni z przysługującego im prawa do ochrony prywatności w myśl art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p. Wskazać bowiem należy, że przepisy prawa nie wymagają zwracania się przez podmiot zobowiązany z zapytaniem o to, czy osoby, których dotyczy żądana informacja publiczna, rezygnują z prawa do ochrony ich prywatności. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 13 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2449/21). Podzielić należy pogląd, że wykładania językowa art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie nakłada na organ z urzędu obowiązku ustalania w każdej sprawie czy osoba, której dotyczy wniosek o udzielenie informacji publicznej, rezygnuje z prawa do ochrony swojej prywatności. Zapytanie o rezygnację z prawa do prywatności organ winien skierować do osoby fizycznej, jeśli wnosi o to wyraźnie osoba składająca wniosek o udzielenie informacji publicznej lub gdy przebieg postępowania wyjaśniającego wskazuje, iż okoliczność to powinna zostać wyjaśniona (pot. Wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2125/21). Po piąte – niezasadne są również zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 10 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż dokonał analizy kompetencji osób objętych wnioskiem z 9 lutego 2023 r., w następstwie czego uznał, iż osoby te pełnią funkcje usługowe i pomocnicze, gdyż nie biorą udziału w sporządzaniu pism podpisywanych przez RPO ani nie mają wpływu na sposób zarządzania przez RPO mieniem publicznym. To, że Sąd I instancji nie przytoczył wprost zakresu obowiązków pracowników "niepełniących funkcji publicznej" nie stanowi uchybienia mogącego mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Sąd wskazał, że organ prowadzący postępowanie umożliwił aktywne uczestnictwo X. w postępowaniu, tj. umożliwił mu dostęp do akt sprawy oraz zgłaszanie dowodów, a także umożliwił wypowiadanie się X. na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Wyrazem tego było skierowane do skarżącej pismo organu z 13 marca 2023 r., w którym RPO wprost pouczył stronę o prawie brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także o możliwości wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszonych żądań i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. X. dwukrotnie korzystał ze wskazanego uprawnienia zaznajamiając się w dniach 15 marca 2023 r. i 16 maja 2023 r. z aktami postępowania. Dowód z dokumentu w postaci zanonimizowanych zakresów obowiązków osób, które otrzymały nagrody, a nie były "osobami pełniącymi funkcję publiczną" przeprowadzony został przez organ już na etapie postępowania w I instancji. Po szóste – nie mógł w niniejszej sprawi odnieść zamierzonego skutku zarzut wskazujący na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 144 § 4 p.p.s.a. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować kontroli kompletności i oceny materiału dowodowego dokonanej przez sąd badający legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, jak również argumentacji sądu zawierającej wytknięcie organowi braków w samodzielnym czynieniu ustaleń faktycznych i pominięcie oceny materiału dowodowego sprawy na podstawie którego organ ustalił stan faktyczny sprawy, zawierającej wyjaśnienie przyczyn dla których jednym dowodom dał wiarę, a innym jej odmówił (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2480/24). Nie można zatem uznać, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji orzekał na podstawie niekompletnych akt sprawy lub oprał swoje orzeczenie na własnych ustaleniach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. 4. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się o usprawiedliwione podstawy i z tego względu na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.