III OSK 1320/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 marca 2026 r., sygn. akt I SAB/Op 94/25 o odrzuceniu skargi W.L. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] w przedmiocie odmowy rozpoznania ponaglenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, postanowieniem z dnia 13 marca 2026 r., sygn. akt I SAB/Op 94/25, odrzucił skargę W.L. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] w przedmiocie rozpoznania ponaglenia. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że z administracyjnych akt sprawy wynika, że Kolegium, pismem z dnia 22 lipca 2025 r., zawiadomiło W.L., że nie jest możliwe rozpatrzenie jego ponaglenia z dnia 25 czerwca 2025 r., ponieważ kwestia wydania zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Zarządzeniem z dnia 15 października 2025 r., WSA w Opolu, wezwał stronę skarżącą do wykazania, w terminie 7 dni, że przed wniesieniem skargi na bezczynność SKO złożyła ponaglenie do właściwego organu. Wezwanie doręczono 4 listopada 2025 r. W zakreślonym prawem terminie (12 listopada 2025 r. wg daty stempla Poczty Polskiej, dzień 11 listopada 2025 r. był bowiem dniem ustawowo wolnym od pracy, vide: art. 83 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.), strona skarżąca przesłała do Sądu odpis ponaglenia na niewydanie przez Burmistrza zaświadczenia żądanego przez skarżącego. Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Dalej WSA w Opolu wskazał, że na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W myśl art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W przypadku zatem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, wskazanym wyżej środkiem zaskarżenia jest ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Z treści art. 53 § 2b P.p.s.a. wynika, że uprzednie złożenie ponaglenia stanowi niezbędny warunek skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W sytuacji, gdy skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania wymogów formalnych, wzywa się do ich uzupełnienia. Wobec tego strona skarżąca została wezwana do wykazania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi, że przed jej wniesieniem wniosła ponaglenie do właściwego organu i w tym celu została zobowiązana do nadesłania kopii ponaglenia wraz z dowodem potwierdzającym jego wniesienie. Strona skarżąca nie wykazała jednak, że skorzystała z opisanego wyżej trybu i złożyła ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a., na bezczynność SKO. Mając powyższe na uwadze, WSA w Opolu stwierdził, że strona skarżąca nie złożyła wymaganego ponaglenia na bezczynność SKO, a zatem nie wyczerpała środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Stąd skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania; rozpoznania sprawy łącznie ze sprawą o sygn. I SAB/Op 91/25 oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 52 § 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, podczas gdy w realiach sprawy wyczerpanie tych środków było obiektywnie niemożliwe, a zastosowany środek miał charakter iluzoryczny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący złożył ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a., które zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu jako organu wyższego stopnia. Kolegium odmówiło jego rozpoznania, wskazując, że sprawa nie podlega przepisom k.p.a. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że Kolegium jest organem drugiej instancji, wobec czego nie istnieje organ administracyjny, do którego mógłby skierować dalsze ponaglenie. W konsekwencji skarżący nie miał możliwości podjęcia jakichkolwiek dalszych czynności w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnił ponadto, że ponaglenie skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowiło konsekwencję braku działania organu pierwszej instancji (I SAB/Op 91/25 ) i było elementem jednego, spójnego ciągu proceduralnego. Rozdzielenie tych spraw doprowadziło do ich sztucznej fragmentaryzacji i uniemożliwiło ocenę całościowego mechanizmu, w którym brak rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz odmowa działania organu drugiej instancji prowadzi łącznie do całkowitego zablokowania drogi prawnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Jedną z przesłanek nieważności postępowania jest niedopuszczalność drogi sądowej, rozumiana jako brak właściwości (kognicji) sądu administracyjnego do rozpoznania danej sprawy. W rozpoznawanej sprawie w ocenie NSA zachodzi okoliczność skutkująca nieważnością postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., z uwagi na poniższe ustalenia. Skarga w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., albowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne w sprawach ze skarg na bezczynność organów określony został w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Możliwość wniesienia skargi na bezczynność organów została ukształtowana jako pochodna możliwości wniesienia skargi na określone prawne formy działania organów administracji, a zatem wniesienie takiej skargi może nastąpić wyłącznie w sprawie, w której bezczynność ta dotyczy zaniechania wydania przez organ decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie oraz postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty lub wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także wydania innych aktów lub wykonania czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie dotyczy bezczynności Kolegium w rozpoznaniu ponaglenia wniesionego przez skarżącego na podstawie art. 37 k.p.a. Powoływany art. 37 k.p.a. służy zwalczaniu bezczynności lub przewlekłości w załatwianiu sprawy, czyli wydaniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Przepis ten nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na jego podstawie, do wniesienia zażalenia. Wydane postanowienie nie rozstrzyga także co do istoty sprawy, jak również nie kończy postępowania w tej sprawie. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nierozstrzygających o istocie sprawy. Przepis ten ma na celu likwidację przewlekłości postępowania w trybie administracyjnym. Podczas tego postępowania organ nie wypowiada się merytorycznie o kwestii materialnej. W tym postępowaniu ocenia się jedynie, czy organ rzeczywiście pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu podania strony, czy postępowanie zainicjowane wnioskiem strony przed organem administracyjnym I instancji jest prowadzone przewlekle, czy przestrzega się, określonych w k.p.a. oraz przepisach szczególnych terminów wydawania decyzji. Nie rozstrzyga się zaś istoty sporu (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2098/17). Celem instytucji ponaglenia jest likwidacja bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej w trybie postępowania administracyjnego. Dodatkowo wyczerpanie przez stronę tego trybu stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Należy ponadto wskazać, że na skutek wniesienia ponaglenia organ pozostający w bezczynności lub prowadzący postępowanie w sposób przewlekły jest zobowiązany wydać postanowienie w tej sprawie, o czym stanowi art. 37 § 6 k.p.a. Oznacza to, że analiza dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 37 § 6 k.p.a. musi odbywać się przez pryzmat art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Wskazać należy, że postanowienie, o którym mowa w art. 37 § 6 k.p.a., nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, nie kończy postępowania w sprawie i nie przysługuje na nie zażalenie, co powoduje, że w stosunku do takiego aktu nie przysługuje skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność organu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 3177/14, czy z 7 września 2021 r., sygn. akt I OSK 811/19). Skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie ponaglenia z art. 37 k.p.a. nie jest żadnym z rozstrzygnięć podlegających właściwości sądu administracyjnego, to z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. bezczynność organu w tym zakresie nie podlega właściwości sądu administracyjnego. Z tych względów wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu przez Sąd. Skarga ta bowiem w sposób jednoznaczny wskazywała, że jej przedmiotem jest niezałatwienie ponaglenia wniesionego do Kolegium. Powyższe ustalenie przesądza o prawidłowości odrzucenia skargi, albowiem zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny za bezprzedmiotowe uznał odnoszenie się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.