III OSK 1309/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 1 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2026 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1340/25 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy Bolesławiec w przedmiocie wniosku o przyznanie lokalu socjalnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Postanowieniem z 9 kwietnia 2026 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1340/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę J. K. ("skarżący") na bezczynność Wójta Gminy Bolesławiec w przedmiocie wniosku o przyznanie lokalu socjalnego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w uchwale z 21 lipca 2008 r. (I OPS 4/08) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy. Następnie wniosek jest rozpoznawany przez organ, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Na tym pierwszym etapie, działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania konkretnej pomocy mieszkaniowej, związany jest natomiast z podjęciem czynności cywilnoprawnych zmierzających do zawarcia umowy najmu. W ocenie Sądu pierwszej instancji opisany stan faktyczny sprawy wskazuje, że skarga na bezczynność wójta została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego (będącego pierwszym etapem w przyznaniu lokalu socjalnego) i odnosi się do zagadnienia zawarcia umowy najmu (stanowiącego drugi etap w przyznaniu lokalu socjalnego o charakterze cywilnym). Zatem skoro sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania spraw cywilnych, skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący, zaskarżając postanowienie w całości. Wniósł o uchylenie tego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.), to jest art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przedwczesne odrzucenie skargi ze względu na rzekomy brak właściwości sądu administracyjnego. Sąd błędnie uznał, że wysłane przez organ pismo z dnia 28 lipca 2025 r. zakończyło administracyjnoprawny etap postępowania w sprawie, co doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, że organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie podjęcia właściwego aktu z zakresu administracji publicznej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu był akt Wójta Gminy Bolesławiec z dnia 28 lipca 2025 r. (w piśmie błędnie oznaczono rok jako 2024 r. – w świetle akt administracyjnych sprawy jest to okoliczność bezsporna) nr RGG.7140.6.2.2025 w przedmiocie odmowy prawa do ubiegania się o przydział najmu lokalu socjalnego. Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwalifikacji prawnej tego pisma. Należy wskazać, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725). W art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach i w przypadkach określonych w tej ustawie – zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada Gminy Bolesławiec podjęła w dniu 12 maja 2021 r. uchwałę nr XXI/245/21 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Bolesławiec (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2021 r. poz. 2459, dalej także "uchwała"), która określiła zasady, na jakich są wynajmowane lokale znajdujące się w dyspozycji Gminy. Powołana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) - powinno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma zatem charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już charakter cywilnoprawny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skoro, w ocenie Sądu pierwszej instancji, skarga na bezczynność wójta została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego (będącego pierwszym etapem w przyznaniu lokalu socjalnego) i odnosi się do zagadnienia zawarcia umowy najmu (stanowiącego drugi etap w przyznaniu lokalu socjalnego o charakterze cywilnym) to skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. Nie ma wątpliwości w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, że skarga na bezczynność organu z 17 listopada 2025 r. została złożona w ramach postępowania administracyjnego. Fakt złożenia jej po udzieleniu przez organ odpowiedzi na wniosek skarżącego nie ma wpływu na ocenę, że jest to nadal etap postępowania administracyjnego dotyczący wniosku z 7 lutego 2025 r., a nie etap drugi w przyznaniu lokalu socjalnego o charakterze cywilnym, jak ocenił to Sąd pierwszej instancji. Wniosek jest rozpoznawany przez organ, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Na pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy i odnosi się do zagadnienia zawarcia umowy najmu (stanowiącego drugi etap w przyznaniu lokalu socjalnego o charakterze cywilnym). W niniejszej sprawie rozpoznanie wniosku skarżącego z 7 lutego 2025 r. zalicza się do pierwszego z ww. etapów i związana z tym skarga na bezczynność również. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na złożony w lutym 2025 r. wniosek o przyznanie lokalu zastępczego wskazując, że organ nie wydał do dnia wniesienia skargi żadnej decyzji. Nie ma zatem wątpliwości, że intencją strony nie było żądanie zawarcia umowy najmu jak ocenił to Sąd pierwszej instancji, ale jak wynika z treści skargi "zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy i wydania decyzji". Treść skargi na bezczynność nie pozostawia zatem wątpliwości, że dotyczy ona złożonego w ramach postępowania administracyjnego wniosku z 7 lutego 2025 r. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpatrując niniejszą skargę ponownie Sąd pierwszej instancji oceni dopuszczalność wniesionej skargi na bezczynności z uwzględnieniem, że została ona złożona w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego najmu lokalu socjalnego, a także oceni czy pismo organu skierowane do skarżącego będące odpowiedzią na jego wniosek realizowało obowiązek należytego rozpoznania wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ponieważ stosownie do art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 tej ustawy) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 tej ustawy. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.