II SAB/Bd 136/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy w przedmiocie nabycia lokalu postanawia odrzucić skargę.

Pismem z [...] kwietnia 2026 r. M. B. (skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy w sprawie prowadzonej pod sygnaturą WMG-V.7125.97.2019 AW w przedmiocie nabycia lokalu mieszkalnego nr [...], położonego przy ul. [...] w B., którego skarżący jest najemcą. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek skarżącego w tej sprawie został złożony 5 marca 2019 r. i od tego czasu organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, ani nie podjął innej czynności rozstrzygającej. Skarżący wskazał, że postępowanie w sprawie wniosku miało zostać zawieszone w związku z postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, jednak żadnego postanowienia w tym przedmiocie skarżący nie otrzymał. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że lokal, którego wykupu domaga się skarżący, stanowi gminne mienie publiczne i to gmina, jako podmiot mieniem tym gospodarujący, decyduje czy i jakie nieruchomości przeznaczy do sprzedaży, w tym do sprzedaży bezprzetargowej. Prezydent wyjaśnił, że obecnie przedmiotowy lokal pozostaje poza obrotem prawnym, gdyż organ nie podjął decyzji o jego sprzedaży. Wyjaśnił, że pismem z 14 kwietnia 2023 r. poinformowano skarżącego o zawieszeniu postępowania o wykup lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z treści powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i inne czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione szczegółowo w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy postępowania w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o nabycie lokalu mieszkalnego znajdującego się w miejskim (gminnym) zasobie nieruchomości miasta Bydgoszczy. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 725). Zgodnie art. 4 ust. 3 ustawy gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. Z kolei art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy upoważnił radę gminy do uchwalenia wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Wyjaśnić należy, że procedura bezprzetargowego (jak i przetargowego) zbywania nieruchomości, które stanowią własność gminną, należy do sfery prawa cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r. o sygn. akt l OPS 1/09 (dostępna na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty, stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Wyżej wymienionymi ograniczeniami w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów są ograniczenia przewidziane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm. – dalej "u.g.n.") Ustawa ta bowiem reguluje procedurę przetargową sprzedaży nieruchomości gminnych oraz wyjątki od tej procedury, m.in. w postaci zasady pierwszeństwa nabycia nieruchomości przez dotychczasowych najemców. Sprzedaż lokali komunalnych na terenie miasta Bydgoszczy odbywa się na podstawie przepisów zawartych w u.g.n., regulującej tryb oraz sposób zbywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego, nieprzewidującej przy ich zbywaniu wydawania decyzji administracyjnych jako podstawy do zawarcia umowy sprzedaży. W tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że sprawy związane ze sprzedażą lokali mieszkalnych wchodzących do gminnego zasobu nieruchomości podlegają załatwieniu według norm postępowania cywilnego i nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2000 r., sygn. akt I SAB 8/00; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 48/09 – dostępne jw.). Stosownie do art. 27 u.g.n. sprzedaż nieruchomości wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, przy czym żadne obowiązujące przepisy prawa nie przewidują konieczności uprzedniego wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. W związku z powyższym sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność gminy może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc sprawa ma wyłącznie charakter cywilnoprawny. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, tj. rozporządzenia nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 935/10 – dostępny jw.). Uwzględniając powyższe aspekty należy przyjąć, że rozpatrywana sprawa nie należy do sfery administracji publicznej, a organ nie był zobligowany do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Tym samym niedopuszczalne jest zarzucanie organowi bezczynności (lub przewlekłości) w załatwieniu takiej sprawy. Sprawa dotycząca wykupu lokalu komunalnego nie odbywa się w ramach postępowania administracyjnego. Również sama sprzedaż takiego lokalu nie odbywa się w formie decyzji administracyjnej. Roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Właściwości sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej tak określonego roszczenia nie przewidują też przepisy szczególne. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w takiej sprawie zatem nie przysługuje. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną