III OSK 130/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 412/23 o odrzuceniu skargi J.Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 października 2018 r. nr LVIII/424/18 w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem o nadanie miejscowości statusu miasta postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Uchwałą z dnia 17 października 2018 r. nr LVIII/424/18, podjętą na podstawie art. 4 ust. 2 oraz art. 4b ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej w skrócie "u.s.g.") oraz § 1 ust. 1 oraz § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. z 2014 r., poz. 310), Rada Gminy w [...] wystąpiła do Ministra Administracji i Cyfryzacji z wnioskiem o nadanie miejscowości [...] statusu miasta. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi J.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że działa w interesie własnym jako mieszkaniec Gminy [...], jak i ogółu społeczności, bowiem "złamano prawo do demokratycznych decyzji ludzi". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 412/23 odrzucił skargę jako niedopuszczalną. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (tj. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej) nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia 17 października 2018 r. nr LVIII/424/18, którą wystąpiono do Ministra Administracji i Cyfryzacji z wnioskiem o nadanie miejscowości [...] statusu miasta. Jako podstawę prawną do wniesienia skargi strona powołała art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowiący, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć taką uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący wskazał, że zakwestionowana uchwała narusza jego interes prawny przez to, że "złamano prawo do demokratycznych decyzji ludzi", powołując się jednocześnie na art. 5a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy na jej terytorium mogą być przeprowadzane konsultacje z mieszkańcami gminy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do twierdzeń strony co do złożenia niniejszej skargi w imieniu mieszkańców (ogółu społeczności), Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie przedstawił wymaganej w tym zakresie pisemnej zgody mieszkańców gminy, o jakiej mowa w art. 101 ust. 2a u.s.g. Z uwagi na to, w ramach przysługującej kompetencji określonej w art. 3 ust. 2 pkt 6 p.p.s.a., przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu Sąd zobowiązany był rozważyć, czy kwestionowana uchwała dotyczy interesu prawnego wyłącznie skarżącego oraz czy narusza ten interes lub wynikające z przepisów prawa uprawnienia skarżącego. W ugruntowanym orzecznictwie zgodnie podnosi się, że treść art. 101 ust. 1 u.s.g. nakłada na stronę skarżącą obowiązek wykazania, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy jej własną prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą – to jest wykazanie, iż kwestionowana uchwała ingeruje w sferę jej praw, uprawnień lub obowiązków, poprzez spowodowanie negatywnych skutków w tej sferze, np. ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji własnego, indywidualnego i opartego o określoną normę prawa materialnego uprawnienia. Niemożność wykazania takiego związku oznacza, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683). O tym, czy zaskarżona uchwała rady gminy narusza interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę podmiotu można mówić wówczas, gdy akt ten zawiera normy (regulacje) oddziaływające bezpośrednio na sferę prawną skarżącego, kształtując treść jego obowiązku prawnego lub uprawnienia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie, w której treścią zakwestionowanej uchwały jest wystąpienie do właściwego organu o nadanie miejscowości praw miejskich, zagadnienie to należy odnieść do skutków w sferze prawnej skarżącego jako mieszkańca miejscowości, której akt ten dotyczy. Strona posiada w tym zakresie interes prawny we wniesieniu skargi, o którym mowa w art. 101 ust.1 u.s.g. Jak trafnie wskazał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wydanym w podobnym stanie faktycznym i prawnym postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1393/15 o odrzuceniu skargi: "zmiana taka ma bowiem często wpływ na szereg uprawnień mieszkańców danej miejscowości np. w sferze podatkowej, czy też innych uprawnień wynikających z przepisów prawa związanych z wiejskim lub miejskim statusem danej miejscowości, jednakże samo posiadanie i odwoływanie się do tak rozumianego interesu nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi. Do tego niezbędne jest bowiem stwierdzenie bezpośredniego związku między treścią uchwały a zmianami w sferze prawnej skarżącego". WSA w Kielcach, analizując zaskarżoną uchwałę doszedł do wniosku, że zaskarżony w tej sprawie akt ten nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w przedstawionym wyżej rozumieniu. Jest to bowiem jedynie uchwała o charakterze intencyjnym, wyrażająca ogólnie wolę organu przedstawicielskiego danej społeczności samorządowej zainicjowania przewidzianej prawem procedury zmierzającej do osiągnięcia opisanego w tej uchwale efektu – to jest nadania miejscowości [...] statusu miasta. Uchwała intencyjna ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a zatem nie wpływa na sytuację prawną podmiotów spoza systemu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12). Uchwała tego rodzaju nie zawiera bowiem norm kształtujących prawa lub obowiązki albo uprawnienia mieszkańców gminy. Nie jest ona aktem prawa miejscowego, a zatem nie oddziaływuje bezpośrednio na sferę prawną członków społeczności lokalnej, w tym skarżącego. Mocą przedmiotowej uchwały nie nastąpiła jeszcze zmiana statusu miejscowości [...]. Adresatem zaskarżonej uchwały, jak wynika z jej treści, jest Minister Administracji i Cyfryzacji, a tryb jej wykonania określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach. Tym samym, zaskarżona uchwała nie oddziałuje bezpośrednio i w sposób normatywny na prawa i obowiązki skarżącego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Skargę kasacyjną (nazwaną błędnie "zażaleniem") od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.Z. reprezentowany przez adwokata. Zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że skarga podlega odrzuceniu, podczas gdy skarżący wskazał na okoliczności świadczące o tym, że uchwała z dnia 17 października 2018 r. nr LVIII/424/18 w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem o nadanie miejscowości [...] statusu miasta została wydana z naruszeniem prawa. Wskazując na powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż chybiony jest jedyny zarzut skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem powołany przepis nie był w ogóle stosowany przez Sąd pierwszej instancji, który odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., a nie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Biorąc jednak pod uwagę treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się do przedstawionej tam argumentacji, kwestionującej odrzucenie skargi J.Z. z powodu nienaruszenia jego interesu prawnego. Należy podkreślić, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż w postępowaniu kwestionującym legalność aktu normatywnego lub aktu prawa miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.g.n., przymiot strony jest kształtowany na innych zasadach, aniżeli chociażby w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały organu gminy otwiera naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że dany podmiot, skarżąc taką uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 u.g.n., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną i indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała, poprzez naruszenie prawa, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu materialnego), pozbawia go prawnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Wykazaniu podlega zatem naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego na sytuację prawną skarżącego. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny oraz aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.g.n., musi być oceniane jedynie w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Na skarżącym ciąży bowiem obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją – nie zaś sytuacją faktyczną. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.g.n., musi zatem wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. Tylko zatem takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Powinno być ono tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. Podkreślenia wymaga, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że same potencjalne skutki danej uchwały, które mogłyby nastąpić w przyszłości, nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ta osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, a zatem samo legitymowanie się interesem prawnym lub uprawnieniem, nie jest wystarczające. Jak już wskazano, związek między własną i indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazał, aby istniał związek między jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą z dnia 17 października 2018 r. nr LVIII/424/18, polegający na tym, że uchwała ta narusza bezpośrednio i aktualnie jego interes prawny lub uprawnienie. Przedmiotowa uchwała nie nakłada obowiązków, nie zmienia również uprawnień. Innymi słowy uchwała ta – sama w sobie – nie powoduje zmian w sytuacji prawnej skarżącego. Jest ona jedynie początkowym elementem postępowania o nadanie statusu miasta miejscowości [...] oraz ma charakter intencyjny, a zatem nie jest aktem, na którego podstawie miałaby bezpośrednio nastąpić zmiana statusu miejscowości [...]. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Wykazany powyżej brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia J.Z. obligował zatem WSA w Kielcach do odrzucenia skargi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., uznał skargę kasacyjną za niezasadną i orzekł, jak w sentencji postanowienia.