II SA/Ke 18/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy w Czarnocinie z dnia 27 czerwca 2003 r. nr VII/34/2003 w przedmiocie nadania statutów sołectwom stwierdza nieważność § 29 ust. 4, 5 i 6 załączników nr 1-24 do zaskarżonej uchwały.

Rada Gminy w Czarnocinie 27 czerwca 2003 r., działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. poz. 142 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr VII/34/2003, w sprawie nadania statutów 24 sołectwom położonym na terenie Gminy Czarnocin, które stanowiły załączniki od nr 1 do 24 do tej uchwały. W treści § 29 każdego ze statutów postanowiono, że: 1. Zebranie wiejskie, na którym ma być dokonany wybór sołtysa, rady sołeckiej oraz komisji rewizyjnej zwołuje Wójt Gminy w drodze zarządzenia w którym określa miejsce, dzień i godzinę zebrania wiejskiego oraz wyznacza przewodniczącego zebrania spośród osób wchodzących w skład organów gminy. 4. Z zastrzeżeniem ust. 5 i 6 dla dokonania ważnego wyboru, o którym mowa w ust. 1 na zebraniu wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 60℅ mieszkańców uprawnionych do udziału w wyborach do Rady Gminy. 5. Jeżeli w wyznaczonym pierwszym terminie i godzinie nie uzyskano niezbędnego quorum, wybory mogą być przeprowadzone: 1) w drugim terminie po upływie pól godziny następującej po godzinie ustalonej na pierwszy termin tylko wtedy gdy zostały spełnione przesłanki wynikające z § 29 ust. 2 niniejszego statutu i na zebraniu jest obecnych 15 uprawnionych mieszkańców. 2) w nowym terminie do którego stosuje się odpowiednio § 29 ust. 2 oraz procedurę o której mowa w pkt 1. 6. Wybory w drugim terminie lub nowym terminie po upływie pól godziny następującej po godzinie ustalonej na drugi lub nowy termin mogą być przeprowadzone przy liczbie mieszkańców ustalonej w ust. 5 pkt 1 uprawnionych do udziału w głosowaniu pozwalającej na dokonanie wyboru sołtysa, rady sołeckiej, komisji rewizyjnej i komisji skrutacyjnej zgodnie z przepisami niniejszego statutu i ustawy. W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Pińczowie zarzucił jej istotne naruszenie prawa, to jest art. 7 Konstytucji oraz art. 35, art. 36 i art. 41 ust. 1 u.s.g. poprzez istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g., polegające na wprowadzeniu w treści § 29 ust. 4, 5 i 6 każdego z załączników, zapisów sprzecznych z ww. przepisami, gdyż u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej żadnego kworum, a także ustawa ta nie wskazuje, że odstąpienie od wymaganego kworum jest możliwe dopiero w kolejnym głosowaniu, jak to wynika z kolejnych skarżonych zapisów. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że z art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Powyższy przepis zawiera regulacją kompletną i nie wprowadza żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Tym samym, wprowadzenie w zakwestionowanych statutach sołectw dodatkowych warunków ważności wyboru należy uznać za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej – jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 18 stycznia 2023 r. o sygn. akt II SA/Ke 677/22. Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanych zapisów, tj. § 29 ust. 4, 5 i 6 załączników do powołanej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie. W uzasadnieniu uznania zasadności skargi powołał się na wyrok WSA w Kielcach z 22 listopada 2023 r., II SA/Ke 582/23. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała – jako zawierająca normy prawne o charakterze generalno-abstrakcyjnym – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub w części przez sąd administracyjny w razie ustalenia, że jest sprzeczna z prawem i to niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, że można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (ust. 1). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (ust. 3). Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie należało uwzględnić zarzut istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 2 u.s.g., polegającego na wprowadzeniu w treści § 29 ust. 4, 5 i 6 załączników nr 1-24 do zaskarżonej uchwały (dotyczących statutów poszczególnych sołectw) ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej poprzez wymóg obecności co najmniej 60 % mieszkańców uprawnionych do udziału w wyborach do rady gminy (ust. 4) oraz wprowadzeniu w ust. 5 i 6 drugiego terminu zebrania (na którym ma dojść do wybrania sołtysa i członków rady sołeckiej) w razie braku kworum w pierwszym terminie, wraz ze wskazaniem dotyczącym kworum wymaganym w drugim terminie. W myśl art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). W zakresie kworum dotyczącym ważności wyborów sołtysa czy rady sołeckiej jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 36 ust. 2 u.s.g. – z którego wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim – jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie zatem w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Ke 595/19 i powołane tam: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19). Brak było zatem podstaw prawnych do wprowadzenia w kontrolowanych statutach zapisów dotyczących kworum uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa jako warunku ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej, jak również zapisów pozwalających na odstąpienie od wymogów tego kworum w nowym terminie. Uprawnione jest twierdzenie, że w świetle regulacji ustawowej frekwencja nie ma znaczenia dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Skarżone zapisy istotnie naruszają również art. 18a. u.s.g., który stanowi, że rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Z powyższego zapisu zatem wynika, że komisję rewizyjną powołuje rada gminy. Tymczasem w § 29 ust. 4 w związku z ust. 1 wskazano, że komisję rewizyjną wybierają mieszkańcy. Należy podkreślić, że statuty jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego nie mogą zmieniać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach mają określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów tych jednostek. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.