III OSK 1281/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białystoku z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 43/23 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J.G. na uchwałę rady Gminy [...] z dnia 31 marca 2021 r., nr XXV/193/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości diety dla Radnych Rady Gminy [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 17 marca 2023 r., II SA/Bk 43/23 odrzucił skargę J.G. na uchwałę Rady Gminy [...] z 31 marca 2021 r., nr XXV/193/2021 w sprawie ustalenia wysokości diety dla Radnych Rady Gminy [...]. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że J.G. (dalej: "skarżący") wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] (dalej także: "organ") z 31 marca 2021 r., nr XXV/193/2021 w sprawie ustalenia wysokości diety dla Radnych Rady Gminy [...]. Jak wynika z treści uchwały, Rada Gminy [...] ustala diety dla Radnych Rady Gminy [...] w postaci miesięcznego ryczałtu, którego wysokość uzależniona jest od pełnionej funkcji w Radzie Gminy (§ 1 ust. 1); dieta przysługująca Radnemu za dany miesiąc, podlega zmniejszeniu o 50% za każdą nieobecność w danym miesiącu na Sesji Rady bądź Komisji stałych Rady, których jest członkiem (§ 2 ust. 1); Radny zachowuje prawo do miesięcznego ryczałtu bez potrąceń w przypadku braku w danym miesiącu sesji Rady lub posiedzeń Komisji, do której został wybrany (§ 3 ust. 2); Radnemu przysługuje zwrot kosztów podróży służbowych (§ 4). Zdaniem skarżącego, Rada Gminy [...] uchwala uchwały niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa ustalając sobie diety tak, aby czerpać z nich korzyści i pobierać je w połowie ustalonej wysokości, nawet podczas nieobecności radnego na sesji, działając tym na szkodę mieszkańców i podatników gminy. Zdaniem skarżącego, zgodnie z przepisami i zasadą sprawiedliwości społecznej, Rada Gminy [...] powinna uchwalić 100% zmniejszenia diety za każdą nieobecność radnego na Sesji czy Komisji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd pierwszej instancji, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), wskazał, że sąd może dokonać merytorycznej kontroli uchwały kwalifikującej się z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. i zaskarżonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: "u.s.g.") dopiero wówczas, gdy stwierdzi, że interes prawny skarżącego lub jego uprawnienie zostały tą uchwałą naruszone. Podstawą zaskarżenia na tej podstawie jest bowiem nie tylko istnienie interesu prawnego ale jego naruszenie. Podmiot wnoszący skargę winien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie (a nie faktycznie) gwarantowaną sytuacją. W sprawie niniejszej skarżący zarzuca, że zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia wysokości diet radnym jest niezgodna z przepisami prawa (jednak nie wskazuje z jakimi), narusza Konstytucję RP i zasadę sprawiedliwości społecznej, a Rada Gminy [...] działa na szkodę mieszkańców i podatników gminy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie jest możliwe wywiedzenie z uzasadnienia skargi negatywnego wpływu uchwały na sferę materialnoprawną skarżącego lub wywiedzenia pozbawienia go jakiegokolwiek uprawnienia. Zarzuty skargi nie odnoszą się do jego konkretnej, indywidualnej sytuacji prawnej, zatem brak jest związku między zaskarżoną uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego. Skarżący, nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez odrzucenie skargi na naruszającą interes prawny skarżącego uchwałę Rady Gminy [...] z 31 marca 2021 r., nr XXV/193/2021, w sytuacji gdy przedmiotowa uchwała została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 24 ust. 1 u.s.g. oraz art. 25 ust. 4 u.s.g. Mając na uwadze postawiony zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej koleśności ustosunkowując się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, to uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny dopuszczalności zaskarżenia przez skarżącego do sądu administracyjnego uchwały w przedmiocie uchwalenia wysokości diety dla radnych. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w zakres kognicji sądów administracyjnych wchodzą w szczególności skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy została uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga jest przysługującym każdemu podmiotowi prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego lub uprawnienia przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ gminy wydający akt generalny (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07). Interes prawny, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok NSA z 18 września 2003 r., II SA/2637/02). W konsekwencji skarżący musi wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, polegający na tym, że akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12). Sąd, rozpoznający tego rodzaju skargę, zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała, narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu, otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., II OSK 2019/06). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się również, że skarga złożona na podstawie art. 101 u.s.g. nie może być wnoszona w interesie publicznym. Ochrona interesu publicznego realizowana jest w trybie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru. Także legitymacji skargowej w oparciu o art. 101 u.s.g. nie można wywodzić z samego faktu sprawowania mandatu radnego. Mając na uwadze przedstawiony wyżej sposób rozumienia interesu prawnego, stwierdzić należy, że zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała dotyczyła jego własnego, indywidualnego, konkretnego interesu prawnego oraz naruszała ten interes prawny – tzn. nie wykazał istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, wyznaczoną regulacjami o charakterze materialnoprawnym. Podkreślić należy, że to po stronie skarżącego leżało wykazanie tego interesu prawnego. Rolą sądu administracyjnego nie jest bowiem zastępowanie strony w poszukiwaniu naruszeń jej praw lub uprawnień. Skarżący w niniejszej sprawie upatruje naruszenia jego interesu prawnego w tym, że Rada Gminy [...] uchwala uchwały niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa ustalając diety tak, aby czerpać z nich korzyści i pobierać je w połowie ustalonej wysokości, podczas nieobecności radnego na sesji, działając tym samym na szkodę mieszkańców i podatników gminy. W ocenie skarżącego, zgodnie z przepisami oraz zasadą sprawiedliwości społecznej, Rada Gminy [...] powinna uchwalić 100% zmniejszenia diety za każdą nieobecność radnego na Sesji czy Komisji. W efekcie, uchwała przyznająca radnym diety w wysokości sprzecznej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w istocie narusza interes prawny skarżącego. W ocenie Sądu, tak sformułowany zarzut może być zakwalifikowany wyłącznie jako działanie w interesie ogólnym, którego nie chroni art. 101 ust. 1 u.s.g. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto jednolicie, że interes ogólny nie stanowi podstawy wywiedzenia skargi i ustalenia istnienia legitymacji skargowej w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie NSA z 15 maja 2019 r., II OSK 1643/17). Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4). Wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżona uchwała nie wywołuje bezpośrednich, negatywnych skutków w jego sferze prawnej, tak by można było mówić o naruszeniu jego chronionego prawem interesu prawnego. Skarżący nie wskazał jakie jego konkretne uprawnienia lub obowiązki zostały naruszone. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie odrzucił skargę skarżącego na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., bowiem nie wykazał on skarżącego naruszenia jego interesu prawnego. Tym samym zarzuty poniesione w skardze kasacyjnej należy uznać za chybione. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.