III OSK 1273/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 488/18 w sprawie ze skargi G. L. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w [...] po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 593/17 oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 488/18 oddalił skargę G. L. (dalej jako skarżący) na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w [...] (dalej jako Rektor [...]) polegającą na niewykonaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 593/17, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 605/16, a także decyzję Rektora [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. i decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania stypendium doktoranckiego. W motywach powyższego orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Rektor [...] nie pozostawał w bezczynności polegającej na nierozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] października 2015 r. o przyznanie stypendium doktoranckiego w roku akademickim 2015/2016, a w konsekwencji niewykonaniu ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że Rektor [...], po otrzymaniu w dniu 18 grudnia 2017 r. akt administracyjnych wraz z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 593/17, wydał w dniu [...] kwietnia 2018 r., na podstawie art. 200 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.s.w., decyzję nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2015/2016, a następnie po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał ww. rozstrzygnięcie w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]. Nie sposób zatem, zdaniem Sądu, zarzucić organowi bezczynności polegającej na niewykonaniu powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślono przy tym, że odrębną od kwestii bezczynności w zakresie wykonania ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zagadnienie, czy organ wydając decyzję w przedmiotowej sprawie zrealizował wytyczne tego Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 października 2017 r. Problematyka ta wykracza poza zakres sprawy wywołanej skargą na bezczynność organu. Poprawność merytoryczna decyzji organu będzie przedmiotem weryfikacji w postępowaniu zainicjowanym skargą na ostateczną decyzję wydaną w tym przedmiocie. Skargę kasacyjną od opisanego na wstępie wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., w związku z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a., poprzez oddalenie skargi na bezczynność Rektora [...] i pominięciu okoliczności nierozpoznania sprawy w terminie oznaczonym przez przepisy postępowania. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem przepisów prawa i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych, powiększoną o stawkę VAT, albowiem nie zostały one uiszczone w całości ani w części. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rektor [...] wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. skarżący podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, wnosząc dodatkowo o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. i przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty określonej w tym przepisie. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. organ wniósł o zwrot ww. pisma skarżącego, bowiem w sposób nieuprawniony domaga się on rozszerzenia zakresu skargi kasacyjnej z naruszeniem art. 175 § 1 P.p.s.a. (przymus adwokacko-radcowski). W piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i pominięciu okoliczności nierozpoznania sprawy w terminie oznaczonym przez przepisy postępowania oraz wniósł o stwierdzenie, że przy wydaniu decyzji miało miejsce rażące naruszenie prawa, a także o wymierzenie organowi grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. i przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty określonej w tym przepisie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. skarżący przedstawił argumentację na poparcie swojego stanowiska. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Rektor [...] wniósł o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny możliwości umorzenia przedmiotowego postępowania z uwagi na utracenie przez skarżącego statusu doktoranta. Organ załączył do ww. pisma kserokopię dyplomu potwierdzającego okoliczność, iż skarżący mocą uchwały Rady Wydziału Teologicznego [...] podjętej w dniu 30 września 2019 r. uzyskał stopień naukowy doktora nauk teologicznych. W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. skarżący wskazał, iż ww. wniosek organu nie zasługuje na uwzględnienie. Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości lub o umorzenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Ponadto związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem strony skarżącej - uchybił Sąd określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 3248/17, opub. w Lex nr 2771489). Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, art. 146, art. 147, art. 148, art. 149 bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1). W tej sprawie strona skarżąca zaskarżyła do Sądu pierwszej instancji bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji. Podstawą rozstrzygania skarg na bezczynność jest art. 149 P.p.s.a. zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania; 4) stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5) w pewnych przypadkach może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego; 6) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Oddalając skargę na bezczynność Sąd stosuje art. 151 P.p.s.a. Jak wynika z wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 P.p.s.a., ale art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie okoliczności nierozpoznania sprawy w terminie oznaczonym przez przepisy postępowania. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. może być skutecznie podniesiony wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji rozpoznawałby skargę na decyzję lub postanowienie, a nie na bezczynność. Ponadto nie można uznać za prawidłowe powiązanie w jedynym zarzucie skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów polegającym na niedostrzeżeniu przez ten Sąd naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 37 § 1 K.p.a. i dotyczącym nierozpoznania sprawy w terminie. Art. 37 § 1 K.p.a. nie reguluje terminów rozpoznania spraw administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (bezczynność) oraz jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Tym samym przepis ten reguluje uprawnienie do wniesienia ponaglenia. Tym samym skoro nie zawarto w skardze kasacyjnej żadnego zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 P.p.s.a. będącego podstawą do orzekania w przedmiocie bezczynności organu administracyjnego, tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku. Jeszcze raz należy podkreślić, że obowiązek prawidłowego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej spoczywa tylko na stronie skarżącej kasacyjnie, a nie na Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który w tym zakresie nie może zastępować profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów pomocy prawnej, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocniczki ustanowionej z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 P.p.s.a. przyznawane jest w toku postępowania opartego o art. 258-261 P.p.s.a. i prowadzonego przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny.