III OSK 1259/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/22 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 października 2022 r. znak: SKO.BP/4104/12/2022 w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/22 oddalił skargę K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 października 2022 r. znak: SKO.BP/4104/12/2022 w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia i ocena prawna. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 27 lipca 2022 r. nr WISKiR.6236.1 2020/2021/20222, działając na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2014 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 699, dalej w skróci: "u.o.") w związku z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."): pkt 1) nakazał K.M. (dalej w skrócie: "skarżąca" lub "strona") usunięcie odpadów o kodzie 20 03 01 niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, 15 01 04 opakowania z metali, 15 01 02 opakowania z tworzyw sztucznych, 15 01 07 opakowania ze szkła, 20 01 02 szkło, 20 03 07 odpady wielkogabarytowe, 17 01 07 zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadów materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, 17 06 05* materiały budowlane zawierające azbest, 02 01 83 odpady z upraw hydroponicznych, z nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 846 położona w miejscowości [...], Gmina [...], której jest właścicielką na podstawie aktu notarialnego numer [...] z dnia [...] marca 2005 r.; pkt 2) odpady, o których mowa w pkt 1 należy przetransportować do miejsca składowania lub unieszkodliwiania przez podmiot wpisany do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami; odpady należy zabezpieczyć w taki sposób, aby uniemożliwić kontakt odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne; w/w odpady należy zagospodarować poprzez składowanie na składowisku odpadów niebezpiecznych lub unieszkodliwienie, przez podmioty posiadające zezwolenie na przetwarzanie odpadów o kodzie: 20 03 01, 15 01 04, 15 01 02,15 01 07, 20 01 02, 20 03 07, 17 01 07,17 06 05*, 02 01 83; pkt 3) ustalił termin wykonania obowiązku, o którym mowa w pkt 1 – dwa miesiące od uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wójt podał, że zawiadomieniem z dnia 4 maja 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie (Delegatura w [...]) przekazał mu wniosek skarżącej w sprawie zlikwidowania nielegalnego wysypiska śmieci położonego w [...], na terenie drogi gminnej o nr ewid. [...] oraz na działce o nr ewid. [...], Gmina [...]. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 22 czerwca 2020 r. organ ustalił, że działka ta nie jest ogrodzona i znajduje się na niej (teren lasu) nielegalne, dzikie wysypisko śmieci, na którym znajdują się odpady komunalne, opakowania metali, opakowania z tworzyw sztucznych, opakowania ze szkła, szkło, odpady wielkogabarytowe, zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu, odpady z upraw hydroponicznych. Organ wyjaśnił przy tym, że protokół z wizji nie został sporządzony w terenie ze względu na obfite opady deszczu w tym dniu i o tej godzinie. Skarżąca stwierdziła, że śmieci były od kilku lat przywożone i wysypywane przez okolicznych mieszkańców wsi. Ustalono również, że wszyscy właściciele nieruchomości uiszczają stosowne opłaty za wywóz śmieci. Ponadto Wójt podał, że został poinformowany przez skarżącą, że podczas prac oczyszczających na działce o nr ewid. [...] znaleziono azbest w postaci połamanych płyt pokrycia dachowego. Na podstawie przeprowadzonych w dniu 24 lutego 2021 r. oględzin działki nr [...], położonej w sąsiedztwie dzikiego wysypiska, nie stwierdzono występowania na niej żadnych odpadów. Organ ustalił, że różnica wysokości korony drogi gruntowej nr [...] i istniejącego tuż za nią wąwozu (w obrębie wysypiska) wynosi ok. 3 m. Z kolei na podstawie zeznań 27 świadków ustalono, że nielegalne wysypisko istnieje od kilkudziesięciu lat. Nie wiadomo kto wysypywał śmieci na działkę skarżącej i drogę gminną nr [...]. Działka nr [...] stanowiła niegdyś drogę, która od kilkudziesięciu lat nie jest użytkowana (potwierdzają to przesłuchiwani świadkowie). W toku tej sprawy ustalono granice pomiędzy działkami nr [...]. W dniach 11-12 maja 2021 r., po dokonaniu odkrywki na działce nr [...], usunięto z niej odpady, które zostały odkryte w głębi ziemi. Wójt ustalił także, że wobec niewykrycia sprawcy przestępstwa Prokuratura Rejonowa w [...] umorzyła śledztwo w sprawie dzikiego wysypiska śmieci. Wójt stwierdził, że ze względu na fakt powołania przez prokuraturę biegłego sądowego z zakresu chemii, ochrony i inżynierii środowiska i sporządzenia przez niego opinii, odstąpiono od powołania biegłego. W wyniku rozpoznania odwołania strony od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej w skrócie: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 3 października 2022 r. znak: SKO.BP/4104/12/2022 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji oraz jego stanowisko prawne. Na w/w decyzję Kolegium K.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie wskazanych przepisów k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że podstawą zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji był art. 26 ust. 1 u.o., według którego posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Ponadto, przepis art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. in fine wprowadza domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Nie definiuje przy tym kim jest władający powierzchnią ziemi. Skoro jednak, zgodnie z art. 1 u.o., ustawa ta określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania, to uprawnione jest (po odwołaniu się do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś.") stwierdzenie, że władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem – podmiot ujawniony jako władający. Sąd pierwszej instancji wskazał, że władający gruntem muszą mieć świadomość obowiązku dbałości o stan swoich nieruchomości i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości. Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami zdejmuje zatem z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów. Nie pozwala im jednak zignorować dowodów, które mogą doprowadzić do ustalenia wytwórcy odpadów lub posiadacza odpadów innego, niż właściciel nieruchomości, jeżeli zostaną one zaoferowane przez stronę. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, WSA w Krakowie wskazał, że nie doszło do naruszenia procedury w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Dodał, że skoro organ dysponował opinią biegłego powołanego przez prokuratora, zasadnie uznano, że powtórzenie tego dowodu w postępowaniu administracyjnym nie było konieczne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła K.M. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła: I) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu odwoławczego wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, wobec: a) braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia oraz błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń, wobec przyjęcia, że skarżąca jest posiadaczem odpadów, bowiem nie wykazała, że odpadami włada lub władał faktycznie inny podmiot; b) niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia, kiedy powstało nielegalne składowisko odpadów, na skutek oparcia się wyłącznie na treści zeznań świadków (według ustaleń organów okres kilkudziesięcioletni), bez dokonanej oceny, czy przypadki wysypywania śmieci miały miejsce na działce skarżącej (nr [...]) czy na działce drogowej stanowiącej własność Gminy [...] (nr [...]), np. celem jej podbudowy, utwardzenia, czy też może na obu tych działkach, bez odniesienia się do wniosków opinii biegłego ze sprawy karnej, zgodnie z którymi biegły ocenił wiek składowiska na minimum 15 lat, odpady azbestowe zalegały przynajmniej 10 lat, a wełna mineralna nie dłużej niż 5 lat, a według twierdzeń skarżącej, kiedy w 2005 roku przejmowała działkę, odpadów objętych sprawą na działce nie było; c) błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, polegającej na przyjęciu, na podstawie zeznań świadków (k. 1585, 1635, 1645), że ojciec skarżącej J.M. wywoził śmieci pochodzące z remontu i ze sklepu, w tym eternit, na dzikie wysypisko, a ponadto, że sama skarżąca miała wyrzucać śmieci (k. 1813), podczas gdy ojciec skarżącej nigdy nie wywoził śmieci, nigdy nie posiadał sklepu, a również skarżąca nie wyrzucała śmieci na swoją działkę, nikomu nie pozwalała na wyrzucanie tych odpadów, nie miała o tym wiedzy, większość czasu przebywała za granicą, sama podjęła starania aby rozwiązać problem ujawnionych w 2017 r. odpadów na swojej nieruchomości, a zeznania świadków w powyższym zakresie są niewiarygodne; d) braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek odmowy przeprowadzenia zawnioskowanego przez skarżącą dowodu z opinii biegłego, podczas gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne wykraczające poza wiedzę pracowników organów, a sporządzona w postępowaniu karnym opinia biegłego nie odnosi się do wszystkich wniosków, twierdzeń i zarzutów skarżącej i powinna zostać co najmniej uzupełniona, w szczególności w zakresie wpływu remontów drogi na działce nr [...] (na której prawdopodobnie zakopywano śmieci od kilkudziesięciu lat) na przemieszczanie się odpadów znajdujących się na tej działce w kierunku działki nr [...] (na skutek działań człowieka), tj. czy jest możliwe, aby na skutek remontów tej drogi część odpadów zabezpieczonych w worki oraz odpadów niezabezpieczonych została zepchnięta do wąwozu na działce nr [...]; e) braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek odmowy przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącą dowodów wskazanych w piśmie z dnia 13 sierpnia 2021 r. punkty: 1-8, 13-15, 18-25 na okoliczności związane z pozbywaniem się odpadów przez władze Gminy [...], co uniemożliwiło ustalenie i wykazanie, że wytwórcą odpadów zalegających na działce nr [...] w [...] była faktycznie Gmina [...], której działania lub zaniechania spowodowały przemieszczenie się odpadów z działki nr [...] w kierunku działki nr [...]; f) zinterpretowania wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, w szczególności w zakresie przypisania skarżącej zaniedbań w zakresie wskazania podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów i wywodzenia z tego skutków prawnych; - co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy oraz przyjęciem, iż podstawa prawna orzeczenia są rezultatem prawidłowo dokonanej subsumcji przepisów prawnych, wobec opisanych wątpliwości w zakresie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd do orzekania, co ponadto skutkowało uznaniem, że zobowiązanym do usunięcia odpadów jest właściciel nieruchomości (władający powierzchnią ziemi), a nie wytwórca odpadów; 2) art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w związku z: a) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz uchyleniu się od dokonania szczegółowej oceny prawnej decyzji organu odwoławczego, co uniemożliwia poddanie kontroli kasacyjnej orzeczenia Sądu pierwszej instancji; b) art. 6, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem odwoławczym tych przepisów; 3) art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa COVID-19") w zw. z art. 45 Konstytucji RP, poprzez brak przeprowadzenia rozprawy, w sytuacji, gdy nie było nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób, które były uprawnione do uczestnictwa w rozprawie, co uniemożliwiło obronę zarzutów skarżącej bezpośrednio na rozprawie przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...], co powinno poprzedzać wydanie wyroku, a tym samym doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu; II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1, 2 i 6, art. 26a, art. 3 ust. 1 pkt 6, 32, 19 u.o. w zw. z art. 3 pkt 44 p.o.ś., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na: - braku ustalenia spełnienia wszystkich przesłanek istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji brak możliwości rozstrzygnięcia o istocie sprawy, tj. brak podstawy do nakazania skarżącej usunięcia odpadów z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w [...]; - wadliwym przyjęciu, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy skarżąca jest posiadaczem odpadów w rozumieniu u.o., podczas gdy w sprawie odpadami faktycznie władał inny podmiot, którym była Gmina [...]. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2023 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie celowe jest jednak odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, bowiem od wykładni prawa materialnego w zakresie hipotezy konkretyzowanej normy zależy to, czy określone okoliczności faktyczne cechują się prawną doniosłością i wymagają wyjaśnienia, czy też nie. Dopiero po pełnym zrekonstruowaniu wspomnianej hipotezy można ocenić zarzuty nawiązujące do obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej, zwłaszcza gdy zarzuty te wskazują na niewłaściwy zakres postępowania dowodowego, tudzież niekompletność poczynionych ustaleń faktycznych. W niniejszej sprawie należało zatem najpierw odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 26 u.o., posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Z punktu widzenia wykładni w/w przepisu istotne znaczenie mają ustawowe definicje odpadów (każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany – art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.) oraz posiadacza odpadów (wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości – art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że: "Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o opadach może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (...). Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Tak więc obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (...). Bez tak jednoznacznego określenia posiadacza odpadów realizacja celów ustawy byłaby znacząco utrudniona, a w niektórych przypadkach nawet niemożliwa. Zasadniczą intencją art. 26 ust. 2 tej ustawy jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi" (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 7295/21). Założenie o możliwości obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. tylko przez wyraźne wskazanie na innego posiadacza odpadów implikuje tezę, w myśl której władający powierzchnią ziemi nie może uwolnić się od odpowiedzialności za odpady nawet wtedy, gdy powoła okoliczności świadczące o tym, że on sam – przy przyjęciu ogólnej definicji posiadania – ich posiadaczem de facto nie jest. Wynikający z odpowiedzialności opartej na przesłankach obiektywnych administracyjnoprawny nakaz usunięcia odpadów, tudzież jego wykonanie, nie pozbawia adresata tegoż nakazu możliwości dochodzenia roszczeń od osób, z których winy dany stan rzeczy powstał. Ustawa o odpadach nie definiuje pojęcia władającego powierzchnią ziemi. Mając jednak na uwadze jej art. 1, zgodnie z którym określa ona środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania – można tu sięgnąć do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem – podmiot ujawniony jako władający. Jakkolwiek nie wynika to bezpośrednio z powołanych regulacji, za władającego powierzchnią ziemi może być uznany także jej dzierżawca. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest zasadny. Zarówno literalna, jak i funkcjonalna, wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. nakazuje przyjąć, że statuowana nim norma traktuje o władającym powierzchnią ziemi w dniu orzekania na podstawie art. 26 ust. 2 u.o. "Adresatem obowiązku i nakazu uregulowanego w art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 2012 r. o odpadach jest aktualny posiadacz odpadów, a nie »najwcześniejszy znany posiadacz odpadów«" (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 803/18). Konieczność badania temporalnej korelacji między zdeponowaniem odpadów a władaniem powierzchnią ziemi uniemożliwiałaby realizację celu postępowania w postaci skutecznego i szybkiego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała też innych okoliczności pozwalających na przypisanie faktycznego posiadania odpadów innemu podmiotowi. W konsekwencji, skoro poza skarżącą kasacyjnie nie ustalono innego posiadacza odpadów, nie było też podstaw do zastosowania art. 26 ust. 3a u.o. Powyższa konstatacja implikuje również niezasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim dotyczy on zaniechania dokładnego ustalenia momentu, od którego odpady zalegają na przedmiotowej działce oraz czasu ich składowania – okoliczności te nie miały bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei okoliczność posiadania przedmiotowej działki (władania przedmiotową działką) w dniu orzekania nie była kwestionowana. Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może, co do zasady, stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia wyroku nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Kwestionowane uzasadnienie wyroku w sposób dostateczny przedstawia stan sprawy oraz argumentację prawną WSA w Krakowie. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 15zzs4 ustawy COVID-19, wskazać należy, że przepisy ustawowe w szczególnych przypadkach pozwalają na odstąpienie od procedowania sprawy bez zachowania wymogów jawności, o których stanowi zarówno art. 90 § 1 p.p.s.a., jak i art. 45 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2023 r., sygn. akt III FSK 4108/21). Zgodnie z art. 90 § 1 p.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie. Natomiast przywołany przepis Konstytucji RP w istotnym dla sprawy zakresie stanowi, że wyłączenie jawności może nastąpić ze względu m.in. na bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny. Ponadto, według unormowania zawartego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Prawodawca konstytucyjny przewiduje zatem sytuacje, w których może dojść do ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw, do jakich należy m.in. prawo do sądu z art. 45 Konstytucji RP. Jako wartości szczególnie chronione przez zapisy Konstytucji RP wskazane zostały również bezpieczeństwo publiczne oraz ochrona zdrowia (por. także art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, który dotyczy ochrony zdrowia i zwalczania chorób epidemicznych). Na aspekt ten wskazano w uchwale NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, stwierdzając, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 jest przepisem szczególnym wobec art. 10 p.p.s.a., ustanawiającym zasadę jawności postępowań sądowoadministracyjnych. W orzecznictwie, które skład orzekający NSA w pełni podziela, wskazuje się, że powyższe normy, dopuszczające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, nie naruszają podstawowych uprawnień procesowych strony. Okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza zatem, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3585/21). Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1165/21, dodając, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego. Jak już wyjaśniono powyżej, może podlegać ono ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji, przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w ówczesnym stanie faktycznym istniały takie okoliczności, które w zarządzonym stanie epidemii w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym musi zostać powiązane z umożliwieniem stronie obrony swoich praw przez zajęcie stanowiska na piśmie. Wymóg ten został w tej sprawie spełniony, bowiem skarżąca odebrała zawiadomienie Sądu o terminie rozprawy zdalnej lub posiedzenia niejawnego. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2023 r. (karta nr 83 akt sądowych). Powyższe przesądza o zachowaniu uprawnień strony i możności obrony jej praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. także stanowisko zajęte w wyrokach NSA z dnia: 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4864/21; 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II FSK 420/21). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.