III OSK 123/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Lu 138/17 w sprawie ze skargi W. H. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia: I. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, II. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Lu 138/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. H. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w przedmiocie złożenia propozycji służby uwzględnił skargę i zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 31 maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji służby, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, iż bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Pismem z dnia 16 sierpnia 2017 r. W. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej: DIAS) w Lublinie w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także jako "KAS"), na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm. - dalej jako "u.p.w.u. KAS"). Skarżący podkreślił, że pomimo upływu z dniem 31 maja 2017 r. ustawowego terminu, Dyrektor nie przedstawił mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w KAS. W związku z tym, skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu oraz o zobowiązanie go do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego złożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że zaczął pełnić służbę w Służbie Celnej od dnia 24 lutego 2004 r. w Izbie Celnej w [...]. Następnie, od dnia 1 sierpnia 2007 r. został przyjęty do Wydziału [...] (obecnie Wydział [...]) gdzie pracował do dnia złożenia skargi. Od dnia 1 marca 2017 r. skarżący stał się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. W maju 2017 roku okazało się, że nie dostał on propozycji służby, w sytuacji, gdy jego koledzy i koleżanki z pracy takowe dostawali. Skarżący złożył w związku z tym do Dyrektora wezwanie z dnia 31 maja 2017 r. do przedstawienia propozycji służby. Powyższe działanie Skarżącego okazało się jednak bezskuteczne, bowiem w odpowiedzi otrzymał od Dyrektora pismo z dnia 26 czerwca 2017 r., które nie stanowiło merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W międzyczasie skarżący otrzymał również pismo z dnia 7 czerwca 2017 r. z informacją o wygaśnięciu stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. W piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez przedstawienie mu propozycji służby. W dniu 4 lipca 2017 r. złożył natomiast zażalenie do Szefa KAS na bezczynność DIAS w Lublinie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na to zażalenie otrzymał od Szefa KAS pismo z dnia 14 lipca 2017 r. znak [...], z którego wynikało, że skarżącemu nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia, zaś działanie Dyrektora jest prawidłowe i zgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę DIAS w Lublinie wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie oraz przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i wskazał, że brak działań organu i jego bezczynność w zakresie przedstawienia skarżącemu propozycji służby spowodowały, że funkcjonariusz ten pozbawiony został jakiejkolwiek ochrony przed arbitralnym działaniem organu, które doprowadziło do wygaśnięcia jego stosunku służbowego, przy czym przesłanki tego działania na żadnym etapie przyjętej procedury nie zostały nawet wskazane. W ocenie Sądu, to na organie ciążył obowiązek złożenia skarżącemu, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemnej propozycji w trybie art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS. Brak takowej propozycji wywołał skutek w postaci pozbawienia skarżącego prawa do kontroli działania organu administracji publicznej, wywołującego najdalej idący skutek w zakresie trwającego stosunku służbowego funkcjonariusza, a mianowicie prowadzący do wygaśnięcia tego stosunku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Skarbowej w Lublinie zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej: P.p.s.a) zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez brak zastosowania w sytuacji uwzględnienia skargi i uznania przez WSA w Lublinie, że DIAS w Lublinie pozostaje w bezczynności wyrażającej się w braku złożenia pisemnej propozycji dotyczącej stosunku służbowego. Zdaniem DIAS w Lublinie nie doszło do bezczynności w niniejszej sprawie, bowiem niezłożenie skarżącemu propozycji służby miało swoją podstawę prawną w treści art. 170 ust. 1 pkt 1 i art. 165 ust. 3 u.p.w.u. KAS ). b) art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art 165 ust. 3 i ust. 7 u.p.w.u. KAS poprzez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że DIAS w Lublinie miał obowiązek przedstawić wszystkim funkcjonariuszom propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. c) art. 169 ust. 4 i art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.w.u. KAS poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ ma obowiązek przedstawić funkcjonariuszowi pisemną propozycję w trybie art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS czyli określającą nowe warunki zatrudnienia łub pełnienia służby, nawet w przypadku gdy nie przedstawi żadnych warunków służby lub pracy oraz że taka obowiązkowa propozycja wszczyna odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja administracyjna. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. jak również o zasądzenie zwrotu kosztów wpisu sądowego oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. H. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału III w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842, dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 23 lutego 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Przepis art. 189 P.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu I instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 P.p.s.a., zarówno z urzędu jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. Sąd I instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 P.p.s.a. Sąd I instancji uznał skargę za dopuszczalną, bowiem zakwalifikował propozycję służby do aktów z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z tym stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a. Oznacza to, że skarga na bezczynność może zostać złożona jedynie w sprawach, w których wydawane są akty lub dokonywane czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. Jednak Sąd I instancji powinien był ustalić czy przedstawienie pisemnej propozycji pełnienia służby na podstawie art.165 ust.7 przepisów wprowadzających miało charakter obligatoryjny, a wiec czy organ był zobligowany do złożenia skarżącemu takiej propozycji służby. Istotna dla oceny dopuszczalności złożonej skargi była treść art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS, zgodnie z którą dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości mieli złożyć odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględniałaby posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei w myśl art. 170 ust. 2 ww. ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, miał złożyć w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. KAS, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształcał się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Organy nowej Krajowej Administracji Skarbowej określono m. in. w art. 162 u.p.w.u. KAS i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 u.p.w.u. KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, że użyte w tym przepisie określenie "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych KAS i jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby i nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, albo nie dłużej niż do 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art.170 ust.1 pkt 1 i 2 u.p.w.u. KAS). Zatem analiza przepisów art.165 i 170 ust. 1 – 3 u.p.w.u. KAS wskazuje, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 u.p.w.u. KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w tworzonej Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Trzecie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.u. KAS w związku z art. 276 ust. 1 - 3 ustawy o KAS. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy KAS tj. dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech możliwych rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które określane jest mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art.169 ust.4 p.w.u. KAS). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem, a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie nie podjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) i czy skutkują przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Zatem ustawodawca przyznał organom Służby Celno-Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, pracownikowi, a także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celnej. Zatem na Dyrektorze Izby Administracji Skarbowej w [...] nie spoczywał obowiązek przedstawienia skarżącemu pisemnej propozycji pełnienia służby na podstawie art.165 ust.7 p.w.u. KAS, gdyż jak wskazano to wyżej była to jedna z fakultatywnych form zachowania się organu przewidziana przez ustawodawcę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie wybrał jedną z dopuszczalnych przez ustawodawcę form zachowania się, czyli nie przedstawił skarżącemu pisemnej propozycji pełnienia służby ani propozycji zatrudnienia. Już z tego względu (fakultatywności, a nie obligatoryjności działania) nie przysługuje skarga na bezczynność organu w nieprzedstawieniu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby do sądu administracyjnego. Samo przedstawienie pracownikowi albo funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby nie ma charakteru obligatoryjnego. Zatem nieprzedstawienie propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może zostać uznane za bezczynność organu w rozumieniu p.p.s.a. W związku z tym nieprzedstawienie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie W. H. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby nie może być objęte skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8, a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 165 ust. 7 p.w.KAS). Nieprzedstawienie żadnej z w/w propozycji, tj. ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, ani propozycji pełnienia służby, stanowiło jedno z możliwych rozwiązań prawnych, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS. W sytuacji, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Z tego względu przyjąć należy, iż skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w przedmiocie niezłożenia skarżącemu pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby ani zatrudnienia jest niedopuszczalna (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 705/18). Wobec stwierdzenia istnienia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 189 p.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie, uwzględniając charakter sprawy, Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.