III OSK 1206/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 823/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przedstawienia ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej wniosku o wydzielenie dwóch samodzielnych miejscowości: "[...]" – wieś i "[...]" – wieś w obrębie ewidencyjnym [...] i ustalenie urzędowej nazwy dla wydzielonej części "[...]" – wieś, bez wyodrębnienia nowego obrębu geodezyjnego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 823/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przedstawienia ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej wniosku o wydzielenie dwóch samodzielnych miejscowości: "[...]" – wieś i "[...]" – wieś w obrębie ewidencyjnym [...] i ustalenie urzędowej nazwy dla wydzielonej części "[...]" – wieś, bez wyodrębnienia nowego obrębu geodezyjnego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: - art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych, uchwałę podjęto z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały, podczas gdy nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały; - art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: - art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166, poz. 1612 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że sposób przeprowadzenia konsultacji społecznych niewątpliwie różnicuje sytuację prawną członków społeczności zainteresowanych w tej konkretnej sprawie i powoduje, że skutecznie można postawić organowi zarzut nierównego traktowania; - § 7 ust. 3 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.), poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała wyklucza czy uniemożliwia uregulowane prawnie utworzenie przez starostę, jako wyłącznie kompetentny organ, obrębu geodezyjnego dla nowopowstałej wsi, z czego a contrario wynika błędne uznanie, że nie można wydzielić wsi i nadać jej urzędowej nazwy bez uprzedniego wydzielenia obrębu geodezyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych. Jak wynika z akt sprawy, konsultacje społeczne przeprowadzono ze wszystkimi mieszkańcami miejscowości [...] i [...] [...] oraz z tymi mieszkańcami miejscowości [...] i [...], których domostwa miały znaleźć się w nowoutworzonej miejscowości [...]. Natomiast nie przeprowadzono konsultacji z pozostałymi mieszkańcami miejscowości [...] i [...], którzy zamieszkują na terenach, których nazwa i przynależność do danej miejscowości miała pozostać niezmieniona. Trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że przeprowadzone konsultacje, poprzez zawężenie kręgu uprawnionych tylko do tych mieszkańców miejscowości [...] i [...], których domostwa miały znaleźć się w nowoutworzonej miejscowości [...], spowodowało naruszenie art. 8 ust. 2 cyt. ustawy. Nie można bowiem – wydzielając z określonej miejscowości jej część w celu utworzenia innej (nowej) miejscowości – twierdzić, że osoby, które zamieszkują w części miejscowości, której obszar zostanie zmniejszony, poprzez wydzielenie części do nowej miejscowości, nie są zainteresowane tym problemem. Realizacja obowiązku przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, zgodnie z art. 8 ust. 2 w/w ustawy, powinna polegać na ich przeprowadzeniu z wszystkimi mieszkańcami miejscowości [...], [...], [...] i [...]. Jak zauważono, formularze konsultacyjne nie były dostępne u przedstawicieli miejscowości [...] i [...], jak również nie można było składać wypełnionych formularzy u sołtysów wsi [...] i [...], a jedynie u sołtysów wsi [...] i [...] [...]. Przedstawionej oceny nie zmienia okoliczność, że formularze konsultacyjne dostępne były również na stronie internetowej. Z załącznika do zarządzenia Wójta Gminy [...]z dnia 17 grudnia 2017 r. wynika bowiem, że konsultacje objęły tylko tych mieszkańców miejscowości [...] i [...], których domostwa miały znaleźć się w nowoutworzonej miejscowości [...]. Tym samym uznać należało, że konsultacje społeczne zostały przeprowadzone wadliwie, a dostrzeżona wada powoduje, że powinny zostać powtórzone. Dodać należy, na co zwrócił także uwagę Sąd pierwszej instancji, że wynik konsultacji nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, jednakże ich brak, czy jak w rozpoznawanej sprawie – istotna wadliwość tych konsultacji – należy ocenić jako istotne naruszenie prawa w procedurze podjęcia uchwały rady gminy dotyczącej przestawienia ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej wniosku o wydzielenie dwóch samodzielnych miejscowości. Zobowiązanie władz samorządowych do uzyskania stanowiska społeczeństwa w drodze konsultacji jest ważnym elementem budowania społeczeństwa obywatelskiego i współudziału społeczeństwa w wykonywaniu władzy. W konsekwencji, pomimo że stanowisko mieszkańców wyrażone w konsultacjach nie jest wiążące dla rady gminy, naruszenie procedury w zakresie konsultacji należało uznać za wadę istotną kwestionowanej uchwały. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia § 7 ust. 3 i § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia, to gwoli precyzji należy przywołać w całości wypowiedź Sądu pierwszej instancji: "Powyższy przepis (§ 7 ust. 3 rozporządzenia – dopisek NSA) stanowi, że na obszarach wiejskich obręb powinien obejmować obszar wsi oraz przyległe do tej jednostki osadniczej i z nią związane obiekty fizjograficzne. W szczególnych przypadkach odrębnym obrębem może być część obszaru wsi w granicach sołectwa lub obszar wyodrębnionej organizacyjnie części Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Powinność w języku prawnym oznacza nakaz, obowiązek, konieczność. Zdaniem Sądu powyższy przepis należy interpretować wywodząc z jego brzmienia obowiązek tworzenia obrębów obejmujących obszar wsi oraz przyległe do tej jednostki osadniczej i z nią związane obiekty fizjograficzne.". Przytoczona wypowiedź, w ocenie NSA, jest prawidłowa. Zawarte w tytule kwestionowanej uchwały stwierdzenie: "bez wyodrębnienia geodezyjnego" stoi w sprzeczności z powołanym przepisem § 7 ust. 3 w/w rozporządzenia. Jednakże owo stwierdzenie Rady Gminy [...] nie jest prawnie wiążące w stosunku do organu właściwego w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków – starosty, bowiem uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, ani innym źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Zatem tylko ta wada nie uzasadniałaby stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały, gdyż w kwestii wyodrębnienia geodezyjnego jest ona jedynie intencją Rady Gminy [...]. Odnośnie naruszenia przepisu art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a., to przypomnieć należy, że są to tzw. przepisy wynikowe. Ich zastosowanie przez sąd administracyjny jest zawsze konsekwencją przyjętej oceny prawnej. Skoro Sąd pierwszej instancji zasadnie doszedł do przekonania, że kwestionowana uchwała wymaga stwierdzenia nieważności, to tym samym był zobowiązany do wskazania art. 147 § 1 p.p.s.a. jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).