III OSK 118/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skarg kasacyjnych T.M. oraz E.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 187/23 w sprawie ze skarg J.C., T.M. oraz E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 października 2022 r. nr SKO.4170.75.2022 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E.P. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T.M. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt sprawy II SA/Rz 187/23 oddalił skargi J.C., T.M. oraz E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 października 2022 r. nr SKO.4170.75.2022 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr RDGil.6220.2.2020 Wójt Gminy [...] określił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia pn.: Kopalnia Piasku "[...]", zlokalizowanego na terenie działek nr: [...] w miejscowości [...], Gmina [...], powiat [...]. Decyzję wydano w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 i art. 85 ust. 1 i ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa") oraz § 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, dalej w skrócie: "rozporządzenie"). W wyniku rozpoznania odwołań J.C., T.M. oraz E.P. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 21 października 2022 r. nr SKO.4170.75.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 66 ust 1 ustawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że niniejsza sprawa była już dwukrotnie rozpatrywana przez organy i dwukrotnie decyzje organu pierwszej instancji były uchylane. W ocenie Kolegium, z punktu widzenia obecnego rozstrzygnięcia istotne jest, że Wójt Gminy [...] wykonał wytyczne zawarte w decyzji kasacyjnej Kolegium, tj. dokonał obwieszczenia o wydaniu decyzji SKO oraz wezwał inwestorów [...] do uzupełnienia Raportu, zgodnie z wymaganiami art. 66 ust 1 ustawy, tj. opracowanie racjonalnego wariantu alternatywnego przedsięwzięcia najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem wyboru. W odniesieniu do powyższego, w dniu 16 marca 2022 r. do organu wpłynęło ze strony inwestorów uzupełnienie w postaci Aneksu do Raportu. Ponadto organ pierwszej instancji wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]iu o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Organy te pozytywnie zaopiniowały realizację przedsięwzięcia z uwzględnieniem treści Aneksu. Skargi na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli E.P., J.C. i T.M. Skarżący zarzucili naruszenie wskazanych przepisów k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego oraz wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji. Ponadto zarzucili naruszenie stosownych przepisów ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że wydane w tej sprawie decyzje nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy, postępowanie w sprawie objęło obligatoryjne elementy oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to jest weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Organy zachowały także wymogi ustanowione w art. 62 ust. 1 ustawy, szczegółowo określając, analizując oraz oceniając: 1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, ca) krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, d) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-ca, e) dostępność do złóż kopalin; 1a) ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych; 2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 3) wymagany zakres monitoringu. W świetle wymogów wynikających z art. 66 ustawy wątpliwości nie budzi również formalna i treściowa prawidłowość Raportu. Tym samym w żadnej mierze nie można zgodzić się z twierdzeniami i ocenami skarżących, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a. Według Sądu pierwszej instancji, ustalona przez organy treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanych po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, spełnia warunki określone w art. 82 ustawy, a uzasadnienie tych decyzji w pełni realizuje postanowienia art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 85 ustawy. Także szczegółowa ocena zarzutów skarżących nie była w stanie w sposób skuteczny podważyć pozytywnej oceny legalności kontrolowanych decyzji. WSA w Rzeszowie podzielił stanowisko Kolegium co do bezzasadności zarzutu dotyczącego aktualności Raportu z uwagi na jego uaktualnienie w Aneksie przedłożonym przez inwestora w dniu 16 marca 2022 r. Za niezasadny uznał również zarzut braku prawidłowego wariantowania inwestycji. Z uzasadnienia decyzji wynika bowiem, że w Raporcie przeanalizowano dwa warianty – I inwestora oraz II wariant z zastosowaniem refulera. Został wybrany wariant inwestora, polegający na wydobyciu kopaliny sprzętem mechanicznym – koparkami, jako że praca refulera wiązałby się dodatkowo z koniecznością przyłączy energetycznych, co powodowałoby zwiększenie powierzchni objętej inwestycją. Nie można zgodzić się też z zarzutem braku analiz wpływu planowanego przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia lub że są one zbyt ogólnikowe. Kwestia hałasu została także uwzględniona w Raporcie, w zakresie hałasu został przewidziany – wobec uwag skarżącego w tym zakresie – ekran akustyczny. W sprawie została również przeprowadzona inwentaryzacja przyrodnicza w zakresie niezbędnym do określenia wpływu na siedliska przyrodnicze. Zasadniczo teren kopalni, obecnie rolniczy, nie należy do bogatych w cenne gatunki flory i fauny. Obliczenia stężeń zanieczyszczeń powietrza nie wykazują przekroczeń dopuszczalnych stężeń w powietrzu, zamykając się w granicach działki inwestora. W Raporcie został także uwzględniony wpływ inwestycji na obszar Natura 2000 poprzez ustalenie zasięgu odziaływania kopalni na wody podziemnie i powierzchniowe. Wskazano, że z kopalni nie będą odprowadzane żadne ścieki do rzeki San. Nie są także zasadne zarzuty bezkrytyczności organu wobec ogólnikowych twierdzeń Raportu. Raport został bowiem sporządzony przez osobę mającą wiadomości specjalne. Również uwagi i zastrzeżenia mieszkańców do planowanego przedsięwzięcia zostały rozstrzygnięte, zaś stanowisko organu znalazło wyraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedli E.P. i T.M., zaskarżając wyrok w całości. T.M., na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez brak dokonania przez Sąd pierwszej instancji własnej oceny ustaleń organu pod względem zgodności z prawem, w tym wskazania, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd, a które nie; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. art. 85 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez akceptację przez Sąd pierwszej instancji braku wymaganych elementów uzasadnienia decyzji, tj. oceny własnej organu i akceptacja uzasadnienia decyzji zawierającej jedynie referat historyczny podejmowanych czynności lub stanowiska stron; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez akceptację przez Sąd pierwszej instancji braku wymaganych elementów uzasadnienia decyzji, tj. informacji o sposobie załatwienia uwag i wniosków zgłoszonych przez społeczeństwo; d) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej w skrócie: "p.u.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie dokonano oceny dowodów i w ten sposób Sąd: - zaakceptował stanowisko decyzji, że w Raporcie dokonano prawidłowych wyliczeń symulacji oddziaływania hałasu na działki sąsiednie, tj. przyjęto normę 50 dB mierzoną do budynku, kiedy to przepis wymaga, że pomiar ma być dokonany na granicy działki jako miejsca najbardziej narażonego na hałas; - zaakceptował stanowisko, gdzie w decyzji i Raporcie pominięto kwestie oddziaływania drgań (wibracji) wywołanych przez pojazdy na domy i ludzi, a których limit określa Polska Norma PN-88/B-02171 "Ocena wpływu drgań na ludzi w budynkach"; - zaakceptował stanowisko decyzji, gdzie pominięto w ocenie dowodów materiały wideo złożone do sprawy oraz Kontrraport z lipca 2021 r.; - akceptował stanowisko decyzji, w którym oparto się na dwóch sprzecznych ze sobą opiniach Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], tj. z dnia 20 sierpnia 2021 r., w której wskazał, że warunkiem realizacji przedsięwzięcia mają być rozwiązania wskazane w Analizie opracowanej przez inż. [...] z lipca 2021 r. oraz z dnia 1 kwietnia 2022 r., w której nie wskazano takiego warunku; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 545 Prawa wodnego, poprzez akceptację przez Sąd pierwszej instancji uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Rzeszowie, kiedy to właściwym rzeczowo jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie; 2) przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że: a) art. 66 ust. 1 pkt 2a ustawy nie wymaga w raporcie inwentaryzacji przyrodniczej jej wyników jako załącznika do raportu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na wadliwość raportu bez załączonego wyniku inwentaryzacji; b) art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy nie wymaga w raporcie informacji na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami m.in. faktycznym składem kopalin i bazą przeładunkową na działkach 447/20, 447/21, 447/22, 447/23, 447/24, 447/15 i 447/17 w Surochowie, co do której Wójt prowadzi postępowanie pod sygnaturą RDGil.6731.1.2021, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na wadliwość raportu bez informacji na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami; c) art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy nie wymaga w raporcie merytorycznych opisów wariantów, w tym racjonalnego wariantu przedsięwzięcia, zwłaszcza w niniejszej sprawie co do drogi dojazdowej do kopalni z dala od zabudowań mieszkańców, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na wadliwość raportu zawierającego jedynie teoretyczne i abstrakcyjne warianty, a w niniejszej sprawie sama decyzja stwierdza, że jeden wariant drogi jest wykluczony ze względu na wiadukt kolejowy, a drugi wariant ze względu na drogi gruntowe; d) art. 66 ust. 1 pkt 6a ustawy nie wymaga w raporcie porównania oddziaływania wariantów przedsięwzięcia na ludzi, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na wadliwość raportu bez porównania oddziaływań na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, a w niniejszej sprawie takich porównań nie ma; e) art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy nie wymaga w raporcie analizy możliwych konfliktów społecznych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na wadliwość raportu bez analizy konfliktów, a w niniejszej sprawie wskazanych w postanowieniu Wójta z dnia 5 marca 2018 r.; f) art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy nie wymaga w raporcie opracowania emisji drgań spowodowanych ruchem koparek i pojazdów ciężarowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na wadliwość raportu bez opisu planowanego przedsięwzięcia także w zakresie emisji drgań, jako jednego z warunków użytkowania terenu w fazie realizacji i eksploatacji; g) art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy nie wymaga oceny innych raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko złożonych w sprawie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na wadliwość decyzji, która pomija w ocenie inny raport złożony w niniejszej sprawie, tj. Kontrraport z lipca 2021; h) art. 82 ust. 1 pkt 5 i art. 83 ustawy, poprzez nierozpatrzenie możliwości nałożenia przez organ obowiązku przeprowadzenia oceny porealizacyjnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na konieczność zweryfikowania prognoz, jakie miały miejsce na etapie oceny oddziaływania na środowisko; i) art. 141 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1219, dalej w skrócie: "p.o.ś."), poprzez brak oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przez oba organy administracji zgodnie z tym przepisem, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na obowiązek oceny w zakresie standardów emisji hałasu i drgań i ich wpływu na zagrożenia życia lub zdrowia ludzi; j) art. 37 pkt 1 i 2 ustawy, poprzez: - nierozpatrzenie uwag i wniosków mieszkańców zawartych w protokole oględzin z dnia 17 stycznia 2019 r. oraz dalszych pismach, tj.: że teren inwestycji jest faktycznie eksploatowany bez zezwoleń, natężenie ruchu samochodów to 200-300 wywrotek dziennie, zasiedlenie terenu przez czaplę siwą i sowy, wniosku o ocenę skumulowanego oddziaływania w związku z działalnością pobliskiego zakłady handlu kruszywem, wniosku o dokonanie obserwacji ornitologicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na wadliwość decyzji, która nie zawiera analizy i oceny zgłoszonych uwag i wniosków w treści decyzji środowiskowej; - nierozpatrzenie uwag i wniosków mieszkańców zawartych w piśmie z dnia 6 lutego 2019 r. i 4 stycznia 2021 r., gdyż w decyzji zawarto jedynie polemikę autorki Raportu z uwagami, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na obowiązek organu do przedstawienia własnego stanowiska, a nie stanowiska strony (inwestora). Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. E.P., na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium, wydanej w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego z naruszeniem zasad procesowych, polegającego na zaniechaniu wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy, w szczególności poprzez: a) niedostrzeżenie, że organy administracji publicznej rozstrzygające w sprawie pominęły część materiału dowodowego w postaci przedłożonej przez skarżącą ekspertyzy dotyczącej oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko akustyczne, której wnioski są rażąco sprzeczne z kluczowymi ustaleniami zawartymi w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, a dotyczą istotnych okoliczności sprawy, tj. przekroczenia poziomów dopuszczalnych hałasu na granicy działek znajdujących się na terenach chronionych akustycznie, a w konsekwencji błędne uznanie, że raport o oddziaływaniu na środowisko jest kompletny i może stanowić podstawę rozstrzygnięcia; b) niedostrzeżenie, że organy administracji publicznej rozstrzygające w sprawie pominęły okoliczność istnienia sprzecznych ze sobą opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], w zakresie konieczności uwzględnienia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wniosków płynących z w/w ekspertyzy, tj. zastosowania właściwych środków minimalizujących w postaci dwóch ekranów akustycznych o konkretnie określonych parametrach; 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2a, 5, 15 i 18 ustawy, poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały powody do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji Kolegium, wydanej w oparciu o wadliwie sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko, który nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów określonych w w/w przepisach, tj. brak załącznika do Raportu w postaci wyników inwentaryzacji przyrodniczej wraz z opisem metodyki, brak opracowania racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z ich uzasadnieniem, brak analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem oraz brak streszczenia w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w Raporcie, w odniesieniu do każdego jego elementu; 3) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie przy orzekaniu istotnych okoliczności ujawnionych w aktach sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia wyroku, które cechuje lakoniczne i ogólnikowe ustosunkowanie się do tych okoliczności, jak również do większości zarzutów skarżącej, w stopniu uniemożliwiającym zrekonstruowanie toku rozumowania Sądu oraz uniemożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku; II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że do prawidłowego przeprowadzenia tzw. analizy wariantowej wystarczające jest opisanie, przeanalizowanie i porównanie dwóch wariantów, tj. wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, podczas gdy w świetle prawidłowej wykładni tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w czasie, gdy wydana została kwestionowana decyzja Kolegium, obowiązkowe było również opisanie, przeanalizowanie i porównanie co najmniej trzech wariantów, w tym racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska; 2) art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że do przeprowadzenia tzw. analizy wariantowej wystarczające jest opisanie wariantów, które nie są możliwe do realizacji (nie spełniają wymogu racjonalności) oraz które nie modyfikują w istotny sposób wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, biorąc pod uwagę znacząco negatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia, jakim jest ponadnormatywna emisja hałasu na terenach chronionych akustycznie (nie spełniają wymogu alternatywności) – tymczasem w świetle prawidłowej wykładni w/w przepisu, racjonalny wariant alternatywny oraz racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska powinny uwzględniać szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko w świetle konkretnie zidentyfikowanego znacząco negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, poprzez ponadnormatywną emisję hałasu na terenach chronionych akustycznie oraz powinny to być warianty racjonalne, tj. możliwe do realizacji; 3) art. 66 ust. 1 pkt 2a ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wyniki inwentaryzacji przyrodniczej wraz z opisem metodyki mogą być zawarte w treści raportu o oddziaływaniu na środowisko w rozdziale dotyczącym opisu elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b ustawy, podczas gdy w świetle prawidłowej wykładni wyniki inwentaryzacji przyrodniczej wraz z opisem metodyki stanowią wyodrębniony załącznik do raportu; 4) art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że analiza możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem może zostać opisana raporcie o oddziaływaniu na środowisko w oderwaniu od zidentyfikowanych rzeczywistych konfliktów ujawnionych w toku postępowania, podczas gdy w świetle prawidłowej wykładni tego przepisu analiza możliwych konfliktów społecznych w raporcie powinna uwzględniać ujawnione w toku postępowania konflikty społeczne, zwłaszcza w sytuacji, kiedy decyzja organu pierwszej instancji była dwukrotnie uchylana przez organ odwoławczy; 5) art. 66 ust. 1 pkt 18 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że streszczenie może polegać na przekopiowaniu poszczególnych informacji opisanych w Raporcie, bez stosownego ich przetworzenia i zaprezentowania w języku niespecjalistycznym oraz że informacje zawarte w tym streszczeniu nie muszą odnosić się do każdego elementu Raportu, ani też uwzględniać jego późniejszych uzupełnień, podczas gdy w świetle prawidłowej wykładni, streszczenie powinno nie tylko zostać sformułowane w zrozumiały i przystępny sposób w języku niespecjalistycznym, ale powinno również uwzględniać informacje w odniesieniu do wszystkich obligatoryjnych elementów Raportu oraz jego późniejszych uzupełnień. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za podjętym rozstrzygnięciem. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny, a także gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122; wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11; 12 stycznia 2012r., sygn. akt II FSK 1301/10, publ. CBOSA). Mając na uwadze zakres, treść i funkcje uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, należy podzielić wyrażone zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, stanowisko, że uzasadnienie wyroku nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie – błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie, co do zasady, nie odpowiada prawu (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 584-585; J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366; wyroki NSA z dnia: 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18; 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18, publ. CBOSA). Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 p.u.s.a., który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Ponadto przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a., łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego też dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się również do tych przepisów. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna zatem potwierdzać proces badania przez sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie p.p.s.a. odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia tego nie wynika bowiem, aby zaskarżony wyrok został wydany w wyniku szczegółowej analizy akt sprawy i po dokonaniu oceny wszystkich okoliczności, w tym tych, które zdaniem skarżących świadczą o wadliwości przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego. Sąd pierwszej instancji, uzasadniając zaskarżony wyrok, w istocie powielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby WSA w Rzeszowie dokonał oceny prawidłowości ustalenia przez organy stanu faktycznego, gdyż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się szczegółowo do zarzutów skarg. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera żadnych rozważań Sądu w zakresie przepisów prawa materialnego, które w ocenie skarżących zostały naruszone. Zdawkowo WSA w Rzeszowie odnosi się do eksponowanej w skargach kwestii wariantów inwestycji oraz niedostatecznego zabezpieczenia przed hałasem. Brak odniesienia się do przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego świadczy o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podzielając zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesne uznał odniesienie się do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt II sentencji wyroku – na podstawie art. 203 pkt 1, art. 209 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zaś w pkt III sentencji wyroku – na podstawie art. 203 pkt 1, art. 209 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.).