III OSK 1163/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak–Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. (P.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 426/18 w sprawie ze skargi R. P. (P.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 426/18, oddalił skargę R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], Wójt Gminy [...], działając na podstawie 104 K.p.a. oraz art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017, poz. 1566 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo wodne", nakazał R. P. wykonanie robót mających na celu przywrócenie do stanu poprzedniego prawej skarpy i koryta cieku [...] na długości działki o nr [...] położonej w [...], podając konkretne parametry. W uzasadnieniu decyzji wskazano m. in., że strona wykonywała samodzielnie prace ziemne w sąsiedztwie cieku. Pomimo wykonanych prac następuje dalsze osuwanie się ziemi z działki o nr [...] w [...]. W ocenie organu aktualny stan koryta cieku [...] stanowi zagrożenie powodziowe dla pobliskich terenów zabudowanych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. P. Wskazał, że źle ustalono stan faktyczny sprawy, dlatego brak jest podstaw do nałożenia takiego obowiązku. Odwołujący podniósł, że nie przyczynił się do powstania obecnego stanu, a jedynie próbował zapobiec większym szkodom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję co do meritum, uchylając ją jedynie w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2018 r. powinno się stosować przepisy dotychczasowe. Jednak ze względu na to, że przepis art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne obowiązującej od dnia 1 stycznia 2018 r. jest tożsamy z treścią art. 29 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r. Kolegium uznało, że uchybienie organu I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy. Zaaprobowano ustalony stan faktyczny sprawy, że na terenie nieruchomości odwołującego została nawieziona ziemia, co spowodowało przeobrażenie powierzchni gruntu poprzez jego podniesienie i zmianę koryta potoku i w konsekwencji zmianę dotychczasowych stosunków wodnych na gruncie. Uchylenie decyzji w części wyznaczonego terminu wykonania obowiązku uzasadnione zostało tym, że przepis art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. nie przewidywał możliwości wyznaczania przez organ tego terminu. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W uzasadnieniu zarzutów wskazał, że prace miały na celu poprawę sytuacji, która wynikała z zaniedbań administracji wodnej. W takiej sytuacji brak jest podstaw do nakładania na niego jakiegokolwiek obowiązku. Niezależnie od powyższego wskazał, że organy ustaliły jedynie możliwość zmiany stosunków wodnych w skutek prac ziemnych, a do zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. konieczne jest kategoryczne ustalenie wpływu dokonanych prac na zmianę stosunków wodnych i wyrządzenie szkody dla gruntów sąsiednich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą poprzednią argumentację. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności Sąd ten wskazał, że w świetle art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne do spraw wszczętych i niezakończonych przed 1 stycznia 2018 r. w sprawach jak niniejsza, powinno się stosować przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu meriti skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z rozstrzygnięciem, które ma podstawę prawną i faktyczną. Ustalono, że skarżący wykonywał prace ziemne, który zmieniły stan (ukształtowanie) skarpy i pogorszyły stan cieku. Sam skarżący przyznaje w skardze, że: "(...) stan koryta cieku [...] (...) stanowi zagrożenie powodziowe dla pobliskich terenów (...)", choć odpowiedzialność przerzuca na administrację wodną. W dniu [...] września 2017 r. przeprowadzono oględziny w terenie w zakresie osuwającego się gruntu do koryta oraz wykonano dokumentację fotograficzną. Uzyskano również stanowisko fachowego organu, jakim jest [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, informujące o niewystarczającym zabezpieczeniu skarpy cieku oraz stwierdzające konieczność wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przywrócenia stanu pierwotnego skarpy i koryta cieku [...] na odcinku przylegającym do ww. działki. [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, Biuro Terenowe w [...], pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., określił pierwotne parametry koryta, które zostały wskazane w sentencji decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie ma zatem oparcie w zgromadzonej dokumentacji, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Wykonanie prac jest niezbędne, bowiem zagrożenie powodziowe jest realne i może dojść do wyrządzenia dalszych, poważnych szkód. Przez to prace powinny być wykonane możliwe szybko. Sąd meriti wskazał również, że dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie w części, - tej która nie odpowiada prawu, a w pozostałym zakresie utrzymanie jej w mocy. Przywołanie w części wstępnej decyzji jedynie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie jest w ocenie Sądu pierwszej instancji uchybieniem mającym negatywny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze szeroko podało powody swej decyzji, w wystarczającym stopniu odnosząc się do zarzutów odwołania, przywołało podstawę materialnoprawną oraz faktyczną. Z powyższych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302) – dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. P. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne polegające na uznaniu za prawidłowe przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jego zastosowania w przypadku ustalenia, w treści zaskarżonej decyzji, że nasypanie urobku ziemnego na przedmiotowy teren w celu zasypania znajdującego się tam stawu, niewątpliwie mogło spowodować zmianę stosunków wodnych na gruncie i w konsekwencji szkodę dla gruntów sąsiednich, bez kategorycznych ustaleń, że rzekome działanie skarżącego spowodowało, (a nie tylko "mogło") zmianę stanu wody, a także bez jakichkolwiek ustaleń, że ta będąca w związku przyczynowo-skutkowym z działaniem skarżącego rzekoma zmiana szkodliwie wpływała na grunty sąsiednie. W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w szczególności kosztów postępowania wywołanego skargą oraz skargą kasacyjną według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczył, że domaga się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2022 r. poinformowano strony postępowania, że z uwagi na brak zgody stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, Przewodnicząca Wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 1842, z późn. zm.) - dalej: "ustawa COVID-19", zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego. Skutkiem podniesienia wyłącznie zarzutu naruszenia prawa materialnego jest konieczność uznania, że w sprawie nie doszło do naruszeń przepisów prawa procesowego, tak więc poczynione przez organy i zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ustalenia faktyczne są wiążące. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że organy obu instancji poczyniły niezbędne ustalenia, których zakres wyznaczały przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 29 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Przepis ten stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), jak też odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Modyfikacja kierunku spływy wody jest jedną z postaci zmiany stanu wody na gruncie, wskazanej w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1053/15, LEX nr 2239435). Z mocy art. 29 ust. 2 to na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom – art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Jednoznaczne brzmienie powyższego przepisu oznacza, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3, poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo – skutkowy (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 7/14, LEX nr 1658623). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona przez skarżącą kasacyjnie argumentacja jest w istocie wyłącznie polemiką z prawidłowo poczynionymi ustaleniami faktycznymi. Podkreślić należy, że poddane kontroli sądów administracyjnych postępowanie dotyczyło rozstrzygnięcia, czy wykonane przez skarżącego prace ziemne polegające na nawiezieniu ziemi zmieniły ukształtowanie skarpy i pogorszyły stan cieku wodnego poprzez osuwanie się ziemi z działki o nr [...] w [...]. Jak wynika z akt sprawy przeprowadzono oględziny w terenie w zakresie osuwającego się gruntu do koryta oraz wykonano dokumentację fotograficzną. Uzyskano również stanowisko [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych informujące o niewystarczającym zabezpieczeniu skarpy cieku oraz stwierdzające konieczność wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przywrócenia stanu pierwotnego skarpy i koryta cieku [...] na odcinku przylegającym do ww. działki. Organ zatem zasadnie nakazał wykonanie robót mających na celu przywrócenie do stanu poprzedniego prawej skarpy i koryta cieku [...] na długości działki nr [...] położonej w [...]. Sąd Wojewódzki natomiast prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r., która dopuszcza wydanie dwojakiego rodzaju rozstrzygnięcia: przywrócenie stanu poprzedniego, bądź wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Tym samym spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z dyspozycji tego przepisu, a w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wybrany został skuteczny sposób zapobieżenia szkodom. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.