III OSK 1155/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. z siedzibą w B., Fundacji D. z siedzibą w K., Fundacji N. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2040/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w B., Fundacji D. z siedzibą w K., Fundacji N. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 29 lipca 2022 r. nr DOA-WSzOP.6401.38.2021.MBA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 2040/22 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w B., Fundacji D. z siedzibą w K. oraz Fundacji N. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ) z 29 lipca 2022 r. nr DOA-WSzOP.6401.38.2021.MBA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z 29 lipca 2022 r. nr DOA-WSzOP.6401.38.2021.MBA GDOŚ odmówił stwierdzenia nieważności ustnej decyzji własnej, potwierdzonej protokołem z 9 marca 2021 r. znak: DZP-WG.6401.63.2021.AG w przedmiocie wydania zgody na zabicie 3 osobników wilka (Canis lupus), przebywających na terenie gminy B. Nie zgadzając się z ww. decyzją organizacje ekologiczne wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo uargumentowali składane w skardze zarzuty. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Sąd I instancji oddalając skargę wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest wydana w postępowaniu nieważnościowym decyzja GDOŚ z 29 lipca 2022 r. (nr wskazany na wstępie), którą odmówiono stwierdzenia nieważności ustnej decyzji tegoż organu w przedmiocie zgody na zabicie 3 osobników wilka, przebywających na terenie gm. B. Wydanie decyzji zostało potwierdzone protokołem z 9 marca 2021 r. znak: DZP-WG.6401.63.2021.AG. Sąd I instancji wskazał na brzmienie przepisu art. 157 § 1 k.p.a., który jednoznacznie określa, że właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Skoro GDOŚ zgodnie z definicją zawartą w art. 5 pkt 4 k.p.a. jest traktowany jak minister to w wypadku wydania decyzji przez taki organ, to ten organ jest władny do stwierdzenia nieważności własnego aktu, a także do ewentualnego ponownego rozpatrzenia sprawy, jeśli strona wniesie od takiej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym w ocenie Sądu I instancji, nie zaistniała w niniejszej sprawie przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i zaskarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością, o której mowa w skardze. Sąd I instancji w pełni podzielił pogląd organu, że decyzja ustna GDOŚ z 4 marca 2021 r. potwierdzona protokołem z 9 marca 2021 r. zezwalająca na odstrzał 3 dziko występujących osobników wilka (Canis lupus) przebywających na terenie gminy B., nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w szczególności określoną w pkt 2 tego przepisu, tj. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji, organy orzekające w sprawie dokonały właściwej analizy całości sprawy i zasadnie odmówiły stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżących decyzji ustnej z 4 marca 2021 r. (potwierdzonej stosownym protokołem). Prawidłowo ustalono, że wydana w dniu 4 marca 2021 r. decyzja miała umocowanie prawne w obowiązujących w dniu jej podjęcia przepisach zarówno prawa materialnego (art. 56 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1) jak i procesowego (art. 14 § 2 k.p.a.). W skardze kasacyjnej Fundacja D., Stowarzyszenie P. oraz Fundacja N. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowani przez adw. na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono: naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na oddaleniu przez WSA skargi złożonej przez organizacje ekologiczne na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 29 lipca 2022 r. DOA-WSzOP.6401.38.2021.MBA odmawiającą stwierdzenia nieważności ustnej decyzji GDOŚ w przedmiocie zezwolenia na zabicie "do 3 osobników wilka", podczas gdy zaskarżona skargą decyzja GDOŚ wydana została z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. art. 7, 14 § 1 i 2, 75 § 1, 77 § 1, 80, 84 § 1, 107 § 3 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 56 ust. 4 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody (dalej: u.o.p.), obejmującym: (1) przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, skutkujące dowolnością ich oceny, polegającą na przyjęciu, że informacje zabrane przez GDOŚ na podstawie jednej telefonicznej rozmowy z Burmistrzem B. są wystarczające do ustalenia, że w sprawie spełnione zostały przesłanki derogacyjne określone w art. 56 ust. 4 pkt 3 u.o.p., a zatem możliwe jest wydanie zgody na odstrzał "do 3 wilków", podczas gdy materiał zgromadzony w sprawie przez GDOŚ jest niezwykle ubogi i nie zawiera żadnych dowodów - poza oświadczeniami Burmistrza B., odzwierciedlonymi w protokole dopiero po 5 dniach od wydania decyzji - na to, że zabicie tych zwierząt leży "w interesie bezpieczeństwa powszechnego", podczas gdy na organie wydającym decyzję derogacyjną ciąży zgodnie z orzecznictwem polskim i unijnym obowiązek zbadania, czy spełnione są kumulatywnie wszystkie przesłanki decyzji z art. 56 ust. 4, tj. brak możliwości alternatywnych, brak szkodliwości dla stanu ochrony populacji danego gatunku oraz interes bezpieczeństwa powszechnego, interpretując je w sposób ścisły, czego GDOŚ w swojej decyzji ustnej zaniechał, dopuszczając się rażącego naruszenia prawa, zaś organ nadzoru i WSA uznały błędnie takie postępowanie za prawidłowe; (2) pominięcie przez GDOŚ, a następnie WSA złożonych przez organizacje ekologiczne dowodów na okoliczność tego, że z naukowego i specjalistycznego punktu widzenia informacje przekazane GDOŚ telefonicznie przez Burmistrza B., stanowiące podstawę do natychmiastowego wydania ustnej decyzji zezwalającej na zabicie "do 3 osobników wilka", były całkowicie niewystarczające w świetle przesłanek derogacyjnych z art. 56 ust. 4 pkt 3 u.o.p., skutkując rażącym naruszeniem przepisów w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, jak i koniecznych do ustalenia przesłanek derogacyjnych; (3) pomięciu przez GDOŚ, a następnie WSA, że sporządzenie protokołu z ustnej decyzji zezwalającej na zabicie "3 wilków" - zwierząt pod ochroną gatunkową ścisłą dopiero po 5 dniach od wydania tej decyzji oraz po 3 dniach od zabicia wilków oraz dopiero na skutek złożenia przez organizacje ekologiczne wniosku o przekazanie tego protokołu w trybie dostępu do informacji publicznej, stanowi rażące naruszenie art. 14 § 2 k.p.a. oraz art. 56 ust. 4 u.o.p., bowiem wydana w taki sposób decyzja pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą administracyjną i stanowi podstawę do dowolnego postąpienia z 3 wilkami, podczas, gdy istotą protokołu z ustnej decyzji jest odzwierciedlenie jej najważniejszych postanowień tak, by podmioty ją wykonujące miały pewność, jakie są jej granice - tymczasem w niniejszej sprawie protokół sporządzony został post factum po zabiciu zwierząt, co oznacza, że GDOŚ rażąco naruszył w/w przepisy, pozwalając na zabicie nieokreślonych "3 wilków" wedle dowolnego uznania; (4) wadliwe przyjęcie, że można w sposób niebudzący wątpliwości ustalić termin wydania i ogłoszenia ustnej decyzji zezwalającej na zabicie wilków, podczas gdy z protokołu sporządzonego przez GDOŚ dopiero dnia 9 marca 2021 r., a zatem 3 dni "po zabiciu 2 zwierząt", wynika jedynie data złożenia wniosku, a nie data wydania i ogłoszenia decyzji, (5) zaniechaniu samodzielnego zbadania przez GDOŚ przesłanki derogacyjnej w postaci "braku rozwiązań alternatywnych" względem zabicia wilków, podczas, gdy zgodnie z orzecznictwem unijnym oraz krajowym, jest to obowiązkiem organu wydającego decyzję derogacyjną wynikającym z art. 7 k.p.a., które to zaniechanie skutkowało wydaniem decyzji zezwalającej na zabicie 3 osobników gatunku chronionego bez rzeczywistego sprawdzenia, czy przesłanka braku rozwiązań alternatywnych została spełniona; - art. 78 Konstytucji, art. 7, 14 § 2, 31 § 1 i 127 § 1 k.p.a., polegającym na uznaniu przez GDOŚ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, że wydanie decyzji derogacyjnej na zabicie "do 3 osobników wilka" w oparciu jedynie o informacje telefoniczną Burmistrza B. i odzwierciedlenie tej decyzji w protokole dopiero po 5 dniach od jej wydania i już po dokonaniu zabicia 2 zwierząt, nie narusza prawa w sposób rażący, podczas gdy opisane postępowanie GDOŚ w sposób rażący naruszyło gwarantowaną Konstytucją zasadę zaskarżalności decyzji organów administracji, zaufania obywateli do państwa oraz praworządności, bowiem polegało na wydaniu przez GDOŚ decyzji w sprawie wymagającej rzetelnego zbadania wszystkich 3 przesłanek derogacyjnych, bez ich rzeczywistego badania, w sposób uniemożliwiający kontrolę prowadzonego postępowania i zapobieżenie skutkom decyzji przez organizacje ekologiczne. Mając powyższe na uwadze: 1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania; 2. przeprowadzenie dowodów zgłoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazane tam okoliczności; 3. zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego na rzecz skarżących kasacyjnie spisu kosztów przedłożonych na terminie rozprawy, a w przypadku jego braku - według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto treść postawionych zarzutów. W piśmie z 31 marca 2023 r. skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną GDOŚ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz rozwinięte w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na oddaleniu przez WSA skargi złożonej przez organizacje ekologiczne na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 29 lipca 2022 r. DOA-WSzOP.6401.38.2021.MBA odmawiającą stwierdzenia nieważności ustnej decyzji GDOŚ w przedmiocie zezwolenia na zabicie "do 3 osobników wilka". Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia, przed przystąpieniem do jego rozpoznania należy podkreślić, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną (por. wyrok NSA z 26 września 2024 r., sygn. akt I OSK 2287/23). Należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na częściowo błędne sformułowanie zarzutu kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie powiązali bowiem naruszenie przez Sąd I instancji wskazanych przepisów k.p.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., który to przepis stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci uchylenia decyzji lub postanowienia w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, oddalono skargę. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był zatem art. 151 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., ponieważ go nie stosował. Zawarty w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do samodzielnego konkretyzowania który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Złożony w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom. Wadliwość ta w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 nie dyskwalifikuje jednakże automatycznie tak sformułowanego zarzutu. Analiza przytoczonej podstawy kasacyjnej oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala określić granice zaskarżenia. Zważywszy, że pomimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutu możliwe jest ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Pomimo tego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Odnosząc do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy; a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte; względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd pierwszej instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2869/22). Autorka skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie powołała się na wystąpienie którejkolwiek z powyższych sytuacji. Dodatkowo należy także wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można podważać też prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje zastosowanie bowiem jedynie w razie uwzględnienia skargi, a więc w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zatem art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi (jak w niniejszej sprawie), a takie właśnie rozstrzygnięcie zostało zaskarżone skargą kasacyjną. W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że przepis oznaczony jako "art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a." nie istnieje w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 1703/22). Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej w dalszej jego części dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. art. 7, 14 § 1 i 2, 75 § 1, 77 § 1, 80, 84 § 1, 107 § 3 k.p.a. oraz z naruszenia art. 56 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej: u.o.p.). Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia, wyjaśnić należy, że powołane wyżej przepisy nie zostały powiązane z żadnym z przepisów p.p.s.a., które stosował Sąd I instancji. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, kwestia kompletności materiału dowodowego, jak i prawidłowości ustaleń faktycznych podjętych na jego podstawie nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenia nieważności decyzji, w związku rażącym naruszeniem prawa, nie uzasadnia kwestionowanie prawidłowości postępowania dowodowego i trafności oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która może się odbywać w toku postępowania odwoławczego, zainicjowanego wniesieniem odwołania od decyzji organu I instancji. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności ustnej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, potwierdzonej protokołem z 9 marca 2021 r., znak: DZP-WG.6401.63.2021.AG, w przedmiocie wydania zgody na zabicie 3 osobników wilka (Canis lupus), przebywających na terenie gm. B.. W przedmiotowej sprawie, Burmistrz B. wystąpił drogą telefoniczną do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a ten , uznając, że zaistniały przesłanki do podjęcia natychmiastowego działania, wydał ustną zgodę na odstrzał osobników wilka, po czym poprawnie udokumentowano, udzielone zezwolenie protokołem z 9 marca 2021 r., znak: DZP-WG.6401.63.2021.AG, spełniając warunek art. 14 § 2 k.p.a. W protokole z 9 marca 2021 r. określono cel wykonania wnioskowanych czynności - "Zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom gminy". Przedstawiono opis czynności, na którą może być wydane zezwolenie – "Umyślne zabicie do 3 dziko występujących osobników wilka przebywających na terenie gm. B.. Wilki widywane są przez mieszkańców (m.in. między B. a Z.) i nie obawiają się ludzi. We wsi P. zagryzły 8 psów. 1 marca br. doszło do niebezpiecznego incydentu z udziałem wilków w stosunku do pilarzy w lesie". Opisując podmiot, który będzie zabijał zwierzę w protokole wskazano, że "Myśliwi zostaną wskazani po uzyskaniu zezwolenia, w porozumieniu z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w Rzeszowie – w momencie składania wniosku nie było wiadomo kto to będzie dokładnie (nagła sytuacja)". Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w dalszej części pkt 1. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 78 Konstytucji, art. 7, 14 § 2, 31§1 i 127 § 1 k.p.a. polegający na uznaniu przez GDOŚ, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, że wydanie decyzji derogacyjnej na zabicie "do 3 osobników wilka" na podstawie informacji telefonicznej Burmistrza B. i odzwierciedlenie tej decyzji w protokole dopiero po 5 dniach od jej wydania i już po dokonaniu zabicia 2 zwierząt, nie narusza prawa w sposób rażący. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że rażącym naruszeniem prawa było sporządzenie protokołu w okresie 5 dni po odbyciu rozmowy telefonicznej między Burmistrzem B., a Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Wskazać należy, że art. 14 § 2 k.p.a., nie określa terminu sporządzenia takiego protokołu. W okolicznościach tej sprawy GDOŚ miał prawo wyrazić zgodę na odstępstwo od zakazu umyślnego zabijania zwierząt objętych ścisłą ochroną, zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 55 z późn. zm., dalej: u.o.p.). Ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stanowi implementację do polskiego porządku prawnego między innymi przepisów dyrektywy siedliskowej. Argumentacja skarżącej zmierza więc w istocie do konieczności dokonania prounijnej wykładni przepisów dyrektywy i ich bezpośredniego stosowania w tej sprawie. Wykładnia prounijna powinna być stosowana tak daleko, żeby osiągnąć cel założony w danej dyrektywie, a wykładni tej należy dokonywać do granicy, w której sędzia nie staje się organem prowadzącym lub organem wykonawczym, oczywiście w ramach ogólnych zasad prawa (wyrok TS C-91/92 w sprawie F., Zb. Orz. I-3325, pkt 27 oraz C-192/94 E., Zb. Orz. I-1281, pkt 22 lub w której zastosowana wykładnia prounijna będzie wykładnią contra legem (wyrok TS 80/86 w sprawie K., ECR z 1987 r. Nr 9, s. 03969 oraz wyrok TS C-165/95 A., Zb. Orz. I-4705, pkt 42, por. wyrok NSA z 23 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 7731/21. Zgodnie z art. 16 ust. 1 lit. c, dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. UE. L. z 1992 r. Nr 206, str. 7 z późn. zm., dalej: dyrektywa siedliskowa), pod warunkiem że nie ma zadowalającej alternatywy i że odstępstwo nie jest szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu, Państwa Członkowskie mogą wprowadzić odstępstwa od przepisów art. 12, 13, 14 i 15 lit. a) i b): w interesie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego lub z innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym z powodów o charakterze społecznym lub gospodarczym oraz powodów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska. Ponadto w myśl art. 6 ust. 4 zd. 2 dyrektywy siedliskowej "Jeżeli dany teren obejmuje typ siedliska przyrodniczego i/lub jest zamieszkały przez gatunek o znaczeniu priorytetowym, jedyne względy, na które można się powołać, to względy odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego, korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po wyrażeniu opinii przez Komisję, innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego. W niniejszej sprawie celem wykonania wnioskowanych czynności obejmujących umyślne zabicie do 3 dziko występujących osobników wilka przebywających na terenie gm. B. było zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom tej gminy. Dla stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, albowiem o "rażącym naruszeniu prawa" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (zob. wyrok NSA z 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 547/18). Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Okoliczności rozpatrywanej przez Sąd I instancji sprawy nie prowadzą natomiast do tak jednoznacznych wniosków, jak przedstawiono je w skardze kasacyjnej. Korzystając z posiadanych uprawnień oraz po ocenienie sytuacji GDOŚ wydał decyzję ustną na odstrzał 3 osobników wilków. W okolicznościach tej sprawy GDOŚ wykazał podstawy do uznania, że zaistniały przesłanki do podjęcia natychmiastowego działania i w konsekwencji wydania ustnej zgody na odstrzał osobników wilka. GDOŚ na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1 u.o.p. może wyrazić zgodę na odstępstwo od zakazu umyślnego zabijania zwierząt objętych ścisłą ochroną gatunkową, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli czynności te nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt oraz jeżeli spełniona jest minimum jedna z przesłanek określonych w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 u.p. Przez rozwiązanie alternatywne, o którym stanowią powołane przepisy należy zatem rozumieć nie rozwiązanie, które istnieje, ale przede wszystkim rozwiązanie, które jest racjonalne i możliwe do zrealizowania. Osobniki agresywne, wykazujące tendencje do zbliżania się do siedzib ludzkich nie mogły zostać przesiedlone, ponieważ dorosłe osobniki są podatne na habitację i warunkowanie pokarmem, co wiąże się z możliwością ich powrotu do miejsca, z którego zostały odłowione lub pojawiania się na innych obszarach siedzib ludzkich. (zob. wyrok NSA z 23 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 7731/21). Zasadą jest zakaz zabijania zwierząt należących do gatunków objętych ochroną ścisłą. Należy wskazać, że ustawodawca dopuścił wyjątek od tej zasady, uzależniając możliwość jego zastosowania tylko w przypadku, w którym nie ma możliwości zastosowania rozwiązań alternatywnych, gdy nie spowoduje to zagrożenia dla dziko występujących populacji chronionych gatunków przy spełnieniu co najmniej z indywidualnych przesłanek. Dopuszczając odstępstwo od tej zasady, jego zastosowanie zostało pozostawione uznaniu organu administracji. W niniejszej sprawie wykonanie wnioskowanych działań leżało w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego. Po analizie dokumentacji sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja GDOŚ z 9 marca 2021 r. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, że "ze względu na treść art. 56 ust. 6 u.o.p., ustalenie istnienia innego, alternatywnego rozwiązania wobec wnioskowanego ciąży na organie rozpatrującym sprawę. Przepis ten wśród elementów koniecznych wniosku nie wymienia obowiązku wskazania przez wnioskodawcę braku rozwiązań alternatywnych. Oczywiście leży to w interesie wnioskodawcy, lecz nie jest on do tego zobowiązany. Dlatego ciężar ustalenia tej kwestii z uwagi na brak szczególnych regulacji w tym zakresie w ustawie o ochronie przyrody obciąża organ z uwagi na treść art. 7 k.p.a." (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2035/19). Oznacza to, że nie było podstaw do stwierdzenia, że decyzja ustana wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Z wydania tej decyzji został sporządzony protokół podpisany przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu 9 marca 2021 r., znak DZP-WG.6401.63.2021.AG, i tego samego dnia został on przekazany do Urzędu Miejskiego w B. mailem oraz przez platformę e-puap. Decyzja wydana ustnie istnieje w obrocie prawnym na takich samych zasadach jak decyzja wydana na piśmie. Jest zatem możliwe w szczególności stwierdzenie nieważności decyzji ustnej (zob. wyrok NSA z 17 listopada 1997 r., I SA 286/97, ONSA 1998, nr 3, poz. 95). Odstąpienie od wydania decyzji w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej i wydanie jej ustnie jest możliwe, jeżeli za takim sposobem postępowania przemawia interes strony, a ponadto przepis prawa nie nakazuje formy pisemnej (zob. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 14). Burmistrz B. poinformowany został, że zezwolenie wydaje się pod następującymi warunkami: 1) Odstrzału problemowych osobników dokonają myśliwi, przy zachowaniu warunków bezpieczeństwa i mających zastosowanie przepisów łowieckich. Wyeliminowane mogą być wyłącznie osobniki niewykazujące lęku przed człowiekiem, widywane także w pobliżu zabudowań. Decyzja będzie wykonywana stopniowo. W sytuacji, jeśli po eliminacji najbardziej agresywnych zwierząt zdarzenia konfliktowe ustaną, kolejne zwierzęta nie będą eliminowane (wskazanie metody zabijania). 2) Obszar gm. B. - tereny, na których wilki pojawiają się często blisko zabudowań człowieka, w jak najbliższej, bezpiecznej odległości od siedzib ludzkich, do 31 marca 2021 r. (określenie czasu i miejsca wykonania czynności). 3) Zostaną wyznaczeni myśliwi z uprawnieniami do dokonania odstrzału, w porozumieniu z RDOŚ w Rzeszowie (wskazanie podmiotu, który będzie zabijał zwierzęta). 4) Do 10 kwietnia 2021 r. (wskazanie zakresu i terminu złożenia informacji o wykorzystaniu zezwolenia). W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiotem jest ustalenie, czy decyzja, co do której skierowano żądanie zastosowania sankcji nieważności dotknięta jest materialną wadliwością kwalifikowaną, wyliczoną enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie prowadzi się z tego względu postępowania wyjaśniającego. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie dokonuje oceny legalności decyzji na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz obowiązany jest skoncentrować się na materiale zgromadzonym w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją i ustaleniach poczynionych na jego podstawie (zob. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3301/15). Z tego też względu za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia art. art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80, 84 § 1 k.p.a. oraz z naruszenia art. 56 ust. 4 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody wskutek zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia przesłanek nieważnościowych. W przedmiotowej sprawie Burmistrz B. wystąpił drogą telefoniczną do GDOŚ, który na podstawie art. 14 § 2 k.p.a., wydał ustną zgodę na odstrzał osobników wilka, następnie prawidłowo udokumentował udzielone zezwolenie protokołem z 9 marca 2021 r. Z tego powodu nie można stwierdzić, że decyzja ustna wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Niniejsza sprawa dotyczyła przypadku nagłego, a wniosek, ze względu na potrzebę szybkiego załatwienia sprawy nie mógł zostać załatwiony w formie pisemnej decyzji. Zainteresowany podmiot mógł uzyskać decyzję ustną (art. 14 § 2 k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego drogą telefoniczną. W tej sytuacji nie ma podstaw, by stwierdzić wadliwość zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.