III OSK 1118/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1552/21 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 5 lutego 2021 r., nr 284/DSS w przedmiocie odmowy refundacji kosztów przekwalifikowania zawodowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lutego 2022 r., II SA/Wa 1552/21, po rozpoznaniu skargi M. M. (dalej: "skarżącego") uchylił decyzję Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej z 5 lutego 2021 r., nr 284/DSS oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z 16 grudnia 2020 r., nr 477/2020 o odmowie wyrażenia zgody na refundację kosztów przekwalifikowania zawodowego. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżący wnioskiem z 9 listopada 2020 r. wystąpił do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. (dalej: "Dyrektor WBE" lub "organ pierwszej instancji") o wyrażenie zgody na refundację kosztów przekwalifikowania zawodowego studiów podyplomowych "[...]" organizowanych w terminie od 1 października 2020 r. do 30 sierpnia 2021 r. przez Wydział Rolnictwa i Biologii Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie (dalej: "SGGW") wraz z opłatą wpisowego w łącznej wysokości 3.200,00 zł, zwrotu kosztów 4 przejazdów z miejsca zamieszkania do ośrodka szkolenia i z powrotem oraz zwrotu kosztów zakwaterowania (4 noclegów) w miejscu szkolenia. Do wniosku skarżący załączył oświadczenie, że planuje zwolnienie z zawodowej służby wojskowej z 30 września 2022 r., zgodę Dyrektor Biura ds. Programu "Zostań Żołnierzem Rzeczypospolitej" z 9 listopada 2020 r. na odbycie przekwalifikowania zawodowego, zaświadczenie z 19 października 2020 r. wystawione przez SGGW o zakwalifikowaniu na studia podyplomowe oraz umowę z 11 października 2020 r., nr 291/2020 zawartą z ww. uczelnią o świadczenie usług edukacyjnych. Dyrektor WBE decyzją z 16 grudnia 2020 r., nr 477/2020, na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. i art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 173 dalej: "ustawa pragmatyczna" lub "ustawa o służbie wojskowej" ) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 listopada 2014 r. w sprawie pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1622 dalej: "rozporządzenie MON") - odmówił skarżącemu wyrażenia zgody na refundację kosztów przekwalifikowania zawodowego. W wyniku odwołania skarżącego, Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej (dalej: "Dyrektor DSS" lub "organ odwoławczy") decyzją z 5 lutego 2021 r., nr 284/DSS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący rozpoczął realizowanie przekwalifikowania zawodowego przed uzyskaniem zgody dowódcy, nie spełniając tym samym przesłanek określonych w art.120 ust. 3 pkt 2 ustawy pragmatycznej, który stanowi, że żołnierz zawodowy, za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, może korzystać, na terenie kraju, z pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego i pośrednictwa pracy na dwa lata przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, o ile pełnił tę służbę co najmniej cztery lata. Skarżący we wniosku o refundację przekwalifikowania zawodowego wskazał bowiem jako datę rozpoczęcia nauki 1 października 2020 r. Z umowy o świadczeniach usług edukacyjnych nr 291/2020 zawartej pomiędzy SGGW, a skarżącym wynika natomiast, że datą rozpoczęcia studiów podyplomowych był 11 października 2020 r. Z kolei zgoda Dyrektora Biura ds. Programu "Zostań Żołnierzem Rzeczypospolitej" na odbycie przez skarżącego wnioskowanego przekwalifikowania zawodowego wydana została skarżącemu dopiero 9 listopada 2020 r. Powyższe w ocenie organu odwoławczego oznacza, że w dacie rozpoczęcia studiów skarżący nie posiadał wymaganej zgody dowódcy jednostki wojskowej na odbycie przekwalifikowania zawodowego, co przesądza, że nie spełnił on jednej z przesłanek koniecznych do uzyskania pomocy rekonwersyjnej, a studia odbył indywidualnie i na własny koszt. Jednocześnie Dyrektor DSS nie zgodził się z argumentami zawartymi w odwołaniu, że nie ma przepisów, które określają kiedy powinna zostać udzielona zgoda przełożonego na odbycie przekwalifikowania zawodowego. W ocenie organu odwoławczego, z brzmienia art. 120 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej wynika, że zgoda ta musi poprzedzać rozpoczęcie przekwalifikowania zawodowego, w tym przypadku studiów podyplomowych traktowanych jako całość. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 10 lutego 2022 r., II SA/Wa 1552/21, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") - uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora DSS, jak i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora WBE z 16 grudnia 2020 r. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał (powołując się m. in. na orzecznictwo sądów administracyjnych), że wbrew twierdzeniom organów, z brzmienia przepisu art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy pragmatycznej oraz § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MON nie wynika, że żołnierz musi uzyskać zgodę dowódcy jednostki wojskowej na odbycie przekwalifikowania zawodowego najpóźniej w dacie rozpoczęcia przekwalifikowania. Z przepisu art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej wynika jedynie, że żołnierz zawodowy może korzystać z pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego za zgodą dowódcy jednostki wojskowej. Przepis § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MON wprowadza natomiast wymóg załączenia do wniosku żołnierza zgody dowódcy jednostki wojskowej na odbycie przekwalifikowania zawodowego nie doprecyzowując, iż zgoda ta musi być udzielona przed rozpoczęciem przekwalifikowania zawodowego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący do swojego wniosku z 9 listopada 2020 r. załączył pisemną zgodę dowódcy jednostki wojskowej. Wobec tego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób było przyjąć, że wniosek skarżącego o przyznanie pomocy rekonwersyjnej nie spełniał wymagań określonych w art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej oraz § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MON, co skutkowało uchyleniem obu zaskarżonych decyzji. Sąd pierwszej instancji wyraził również odmienne stanowisko w kwestii opłat wpisowych za studia. Zdaniem WSA w Warszawie zarówno przepis art. 120 ust. 4 pkt 1 ustawy pragmatycznej, jak i przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia MON, mówią ogólnie o kosztach przekwalifikowania zawodowego, nie precyzując jakie opłaty związane z przekwalifikowaniem zawodowym zalicza się do tych kosztów. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł organ odwoławczy, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy pragmatycznej w zw. z § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MON, polegające na uznaniu, że skarżący dysponował zgodą, o której mowa we wskazanych przepisach, co wynikło z błędnej wykładni zwrotu "za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, może korzystać, na terenie kraju, z pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego", polegającej na przyjęciu, że zgoda nie musi być udzielona na piśmie najpóźniej w dniu rozpoczęcia przekwalifikowania zawodowego, podczas gdy zwrot ten jasno wskazuje, że zgoda taka jest uprzednia do rozpoczęcia przekwalifikowania zawodowego w ramach pomocy rekonwersyjnej, a dokument, w którym została wyrażona - stanowi załącznik do wniosku o udzielenie tej pomocy. W oparciu o powyższe zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozstrzygnięcia, a także o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ odwoławczy oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota problemu w niniejszej sprawie oraz jedynego podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do wykładni art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy pragmatycznej w zw. z § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MON, a konkretnie zawartego w nich określenia "za zgodą dowódcy jednostki wojskowej". Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie analizował już to pojęcie i w wyroku z 18 października 2023 r., III OSK 2516/21 przyjął, że organ, który refunduje koszty przeszkolenia bada jedynie czy zgoda dowódcy jednostki wojskowej na odbycie przeszkolenia została udzielona, pomijając moment i formę jej udzielenia. Stanowisko to Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela. Stosownie do art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy pragmatycznej żołnierz zawodowy, za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, może korzystać, na terenie kraju, z pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego i pośrednictwa pracy na dwa lata przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, o ile pełnił tę służbę co najmniej cztery lata, udzielanej przez właściwe organy. Pomoc rekonwersyjna udzielana jest uprawnionym żołnierzom na ich wniosek. W myśl § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MON do wniosku powinna być dołączona zgoda dowódcy jednostki wojskowej na odbycie przekwalifikowania zawodowego. Z przywołanych przepisów nie wynika w jakiej dacie zgoda musi być udzielona, z tym że ostatnim momentem na jej wyrażenie jest złożenie wniosku o udzielenie pomocy rekonwersyjnej. Zgoda ta stanowi bowiem jego immanentną część. Do wniosku musi być zatem dołączony pewien dokument, ale nie - jak interpretuje organ - potwierdzający, że w momencie rozpoczęcia przeszkolenia żołnierz dysponował pisemną zgodą dowódcy na odbycie przeszkolenia, gdyż przepis ustawy nie mówi o pisemnej zgodzie dowódcy, ale dokument zaświadczający, że żołnierz odbywa przeszkolenie za wiedzą i zgodą swojego dowódcy. Nie jest zatem tak, jak twierdzi organ, że zgoda ta musi być udzielona na piśmie najpóźniej w dniu rozpoczęcia przekwalifikowania zawodowego. Istotne jest, że organ refundundujący koszty przeszkolenia nie kontroluje dowódcy żołnierza co do wyrażenia przez niego zgody na odbycie przez żołnierza przekwalifikowania zawodowego, w tym w jakiej dacie ta zgoda została udzielona. Organ emerytalny udzielający refundacji powinien jedynie zbadać, oprócz pozostałych przesłanek refundacji określonych w przepisach rozporządzenia MON (limitu wysokości, terminu służby itp.), czy żołnierz posiada zgodę dowódcy jednostki wojskowej. W przepisie art. 120 ust. 3 ustawy pragmatycznej chodzi bowiem jedynie o to, aby odbywanie przeszkolenia nie kolidowało z obowiązkami żołnierza, a nie o pisemną zgodę na przeszłą refundację kosztów. To w interesie żołnierza pozostaje uzyskanie zgody dowódcy na jego odbycie jeszcze przed rozpoczęciem przekwalifikowania, albowiem rozpoczynając przeszkolenie wbrew wiedzy i zgodzie swojego dowódcy musi liczyć się z tym, że zgoda taka może nie być mu udzielona i wówczas nie będzie mógł wystąpić z wnioskiem o refundację kosztów przekwalifikowania. Powyższe rozumienie kwestionowanych przepisów potwierdza także treść art. 120 ust. 3a ustawy pragmatycznej, zgodnie z którym "[d]o zgody, o której mowa w ust. 3 nie stosuje się art. 106 § 2-6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego", co oznacza, że zgoda dowódcy na odbycie przeszkolenia powinna być wyrażona w zasadzie w trybie tzw. współdziałania organów w toku sprawy. I wprawdzie § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MON stanowi, że do wniosku uprawniony dołącza "zgodę dowódcy jednostki wojskowej na odbycie przekwalifikowania zawodowego", to mając na uwadze, że wniosek taki składany jest za pośrednictwem tego dowódcy (§ 8 ust. 1 rozporządzenia) brak dołączonej zgody w świetle art. 120 ust. 3a ustawy uprawnia dowódcę do jej wyrażenia lub odmowy nawet na treści złożonego przez uprawnionego wniosku przekazywanego następnie właściwemu dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego. Uwzględniając powyższe jako prawidłowe należy ocenić przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący dysponował zgodą swojego dowódcy jednostki wojskowej na odbycie przekwalifikowania, co w konkluzji doprowadziło Sąd do uprawnionego wniosku, że wniosek skarżącego spełniał wymagania określone w art. 120 ust. 3 ustawy pragmatycznej i § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MON. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.