III OSK 1109/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Świętochłowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 738/22 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Świętochłowice z dnia 7 września 2020 r. nr XXX/257/20 w przedmiocie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 12 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 738/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego ("skarżący", "organ nadzoru") na uchwałę Rady Gminy Świętochłowice ("organ") z dnia 7 września 2020 r. nr XXX/257/20 w przedmiocie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy. Na sesji w dniu 7 września 2020 r. Rada Miejska w Świętochłowicach (dalej: Rada Miejska) podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Świętochłowice na lata 2020-2025 (dalej uchwała). Załącznik do uchwały stanowi Wieloletni Program Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Świętochłowice na lata 2020 - 2025. W podstawie prawnej Rada Miejska wskazała m.in. art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy. Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXX/257/20 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 7 września 2020 r. w sprawie przyjęcia Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Świętochłowice na lata 2020-2025 w całości, jako sprzecznej z art. 21 ust. 2 pkt 2, pkt 4, pkt 5, pkt 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 611; dalej ustawa) w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W § 4 ust. 3 pkt 7 załącznika do przedmiotowej uchwały Rada postanowiła, iż czynnikami obniżającymi wartość użytkową lokalu mogącymi mieć wpływ na wysokość stawki czynszowej są: - położenie budynku; - wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan (w szczególności brak łazienki lub WC, brak centralnego ogrzewania; brak instalacji gazowej) - niezadowalający ogólny stan techniczny budynku; - położenie lokalu na strychu lub niskim parterze. W ocenie Wojewody Śląskiego tak skonstruowana regulacja nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej wynikającej z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. Warunki obniżania czynszu stanowią element obligatoryjny programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. W ramach warunków obniżających czynsz organ stanowiący gminy powinien uwzględnić w treści uchwały wskazane przez ustawodawcę czynniki obniżające wartość użytkową lokalu, to jest: położenie budynku (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy), położenie lokalu w budynku (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy), wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne oraz ich stan (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy) i ogólny stan techniczny budynku (art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy). Przepis art. 7 ust. 1 pkt 1-4 ustawy nakłada na gminę obowiązek ustalenia stawki czynszu z uwzględnieniem wszystkich enumeratywnie wyliczonych czynników. Przesłanki te muszą być bezwzględnie respektowane w uchwale Rady Miejskiej, niezależnie od okoliczności faktycznych i rzeczywistych uwarunkowań. Stanowią one bowiem minimum, które uchwałodawca musi uwzględnić w przyjmowanym programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Pominięcie w regulacjach dotyczących warunków obniżania czynszu - choć jednego z obligatoryjnych czynników wpływających na wysokość czynszu - oznacza niewłaściwe i niepełne unormowanie obligatoryjnego elementu programu wymaganego przepisem art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy, a tym samym niewypełnienie całej dyspozycji tego przepisu. Według organu nadzoru Rada Miejska powinna dokładnie określić, w jaki sposób położenie budynku, położenie lokalu w budynku, wyposażenie budynku i lokalu urządzenia techniczne i instalacje, ich stan oraz ogólny stan techniczny budynku wpływać może na wysokość stawki czynszu. Dopiero na podstawie tak skonkretyzowanych czynników organ jest upoważniony do ustalenia stawki czynszu. W rozdziale 7 załącznika do uchwały Rada Miejska podjęła próbę uregulowania wysokości kosztów w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli oraz koszty inwestycyjne. Pominęła jednak koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które powinny stanowić dwie odrębne pozycje. Ponadto w § 10 pkt 1 załącznika do uchwały Rada, jako jeden z punktów planowanych wydatków związanych z gospodarką mieszkaniową Gminy wskazała koszty bieżącego utrzymania zasobów mieszkaniowych Gminy - eksploatacja i techniczne utrzymanie budynków, podczas gdy powinna wskazać koszty bieżącej eksploatacji. Odniesienia do kosztów bieżącej eksploatacji nie zawiera również tabela, do której odsyła tekst załącznika, chociaż obowiązek określenia kosztów bieżącej eksploatacji, a także kosztów remontów oraz kosztów modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy wynika z przepisu art. 21 ust. 2 pkt 7 ustawy. Są one obligatoryjnymi elementami uchwały rady gminy w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem, a ich brak w uchwale oznacza niepełną realizację upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Organ nadzoru wskazał także na inne jej regulacje niezgodne z prawem. W ostatnim zdaniu rozdziału 2 załącznika do uchwały, zatytułowanym "Analiza potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali" Rada Miejska postanowiła, iż Gmina Świętochłowice planuje realizować wymianę zasobu i budowę nowych budynków mieszkalnych w mieście wyłącznie formule TBS. Wojewoda wskazał, że pojęcie mieszkaniowego zasobu gminy zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o mieszkaniowym zasobie gminy - należy przez to rozumieć lokale służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, stanowiące własność gminy lub jednoosobowych spółek gminnych, którym gmina powierzyła realizację zadania własnego w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, oraz lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów. Zatem przedmiotowy program nie obejmuje swoim zakresem budownictwa wykonanego przez towarzystwo budownictwa społecznego. Nie może więc decydować o wymianie zasobu oraz budowie nowych budynków mieszkalnych wyłącznie w formie TBS. Wojewoda Śląski stwierdził także, że Rozdział 5 załącznika do uchwały (tj. sposób i zasady zarządzania mieszkaniowym zasobem Gminy oraz przewidywane zmiany w tym zakresie w łatach 2020-2025) nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej wynikającej z art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. W treści ww. rozdziału 5 załącznika do uchwały określono m.in. podmiot zarządzający zasobem gminy – M. sp. z o.o., zakres działania spółki oraz inne przepisy odnoszące się do sposobu działania spółki. Tym samym – według Wojewody Śląskiego - w regulacjach rozdziału 5 załącznika do uchwały Rada Miejska nie określiła prawidłowo sposobu i zasad zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Wprawdzie ustawodawca nie sformułował na potrzeby ustawy definicji pojęcia "zasady zarządzania lokalami i budynkami". Tym niemniej zasadne jest odwołanie się do przyjętego w języku polskim rozumienia zasady, jako ustalonego na mocy przepisu sposobu określonego postępowania. Wobec tego rada określając zasady zarządzania lokalami i budynkami obowiązana była opracować podstawowe zasady postępowania organu wykonawczego w powyższym zakresie. Z treści przepisu art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy nie sposób wywieść, aby wolą ustawodawcy było upoważnienie organu stanowiącego gminy do określenia w programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy podmiotów oraz ich zadań dot. zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Rada realizując obowiązek z przepisu art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy nie miała podstaw (mając przy tym na uwadze przepis art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym) do określenia z nazwy podmiotu wykonującego czynności związane z zarządzaniem mieszkaniowym zasobem gminy. Przepis art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy nie stanowi również podstawy do regulowania w drodze uchwały przedmiotu działania tego podmiotu. Tak sformułowane przepisy załącznika do uchwały nie stanowią jakichkolwiek, a tym bardziej jasnych wytycznych co do sposobu, w jaki należy zarządzać zasobem mieszkaniowym, ani nie formułuje zasad, którymi winno się przy tym kierować. Sposób sformułowania przepisów uchwały stanowi jedynie opis stanu faktycznego w obszarze zarządzania zasobem gminnym przez konkretny podmiot tj. M. sp. z o.o. Ponadto Rada Miejska nie odniosła się do kwestii ewentualnego planowania zmian w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach. Stosownie do art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy powinna zająć jednoznacznie stanowisko w tej kwestii. Niezależnie, zgodnie z § 6 ust. 1-2 załącznika do uchwały: Do zadań Gminy należy ponadto: 1) wynajmowanie części budynków i przyległych do nich gruntów, w celu umieszczenia na nich reklam i tablic informacyjnych, 2) realizacja obowiązku wypłaty odszkodowań właścicielom lokali za niedostarczenie przez Gminę lokali przeznaczonych do najmu socjalnego osobom uprawnionym do nich z mocy wyroku sądowego. Według Wojewody Śląskiego przytoczone regulacje naruszają przepis art. 21 ust. 2 ustawy, ponieważ nie zawiera on upoważnienia dla Rady do podejmowania regulacji w zakresie wynajmowania budynków i przyległych do nich gruntów w celu umieszczania na nich reklam i tablic informacyjnych, a także realizacji obowiązku wypłaty odszkodowań właścicielom lokali. W § 7 zdanie 4 załącznika do uchwały Rada Miejska postanowiła, iż cyt. "Przedstawiciele Gminy w głosowaniu nad uchwałami wspólnot mieszkaniowych będą przychylali się do większości właścicieli wyodrębnionych lokali, pod warunkiem, że treść uchwały nie będzie sprzeczna z przepisami prawa lub z interesem Gminy." Natomiast z przepisu upoważniającego nie wynika uprawnienie dla Rady Miejskiej do wskazywania przedstawicielom Gminy, w jaki sposób mają głosować podczas głosowania nad uchwałami wspólników. Przedstawiciele Gminy nie mogą być ograniczani w swoim prawie do głosowania przez przepisy przedmiotowej uchwały, co oznacza, że przytoczony przepis narusza w sposób istotny przepis art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy. W rozdziale 6 załącznika do uchwały Rada wskazała źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach. W § 9 pkt 7 tego rozdziału jako jedno ze źródeł finansowania zostały oznaczone jako "inne środki (np. z Funduszu Dopłat, kredyty, darowizny, fundusze Unii Europejskiej)". W ocenie organu nadzoru skoro ustawa nakazuje wskazać w uchwale źródła finansowania, to nie ma tu mowy o "przykładowych" źródłach finansowania, dlatego sformułowanie "inne środki" - narusza delegację ustawową. Jeżeli ustawodawca wymaga od prawodawcy miejscowego określenia źródeł finansowania, to nie może on - poprzez użycie sformułowania "inne środki" - pozostawiać otwartego katalogu tych źródeł. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania innemu podmiotowi. Użycie zwrotu "inne środki" sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest finansowanie gospodarki mieszkaniowej w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę, co pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu art. 21 ust. 2 pkt 6 ustawy. Mając powyższe na uwadze w ocenie Wojewody Śląskiego uchwałę Nr XXX/257/20 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 7 września 2020 r. w sprawie przyjęcia Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Świętochłowice na lata 2020-2025 należy uznać w całości za sprzeczną z prawem. W odpowiedzi na skargę Gmina Świętochłowice wniosła o jej oddalenie w całości. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji podniósł, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Wadliwość wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy dotyczy nieuwzględnienia zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 2 ustawy. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadnym okazał się zarzut niewypełnienia w § 4 ust. 3 pkt. 7 uchwały co do niewłaściwej realizacji delegacji ustawowej z art. 21 ust. 2 pkt. 4 ustawy co do określenia warunków obniżania czynszu. Wyznaczając ten element wieloletniego programu mieszkaniowego Rada Miejska powinna była uwzględnić czynniki, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy, tj. położenie budynku, położenie lokalu w budynku, wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan, ogólny stan techniczny budynku. Powinna precyzyjnie przypisać każdemu z tych czynników określoną wartości, o którą obniżony zostanie czynsz. Inaczej – na co zwrócił uwagę WSA w Olsztynie - ustalone w uchwale warunki obniżania czynszu, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy muszą być spójne z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy (wyrok WSA w Olsztynie z 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 689/20). Jednocześnie Sąd orzekający w sprawie podzielił stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1456/19 co do konsekwencji braku kompletnego uregulowania warunków obniżania czynszu w uchwale. Jest nią stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ze względu niepełną realizację normy kompetencyjnej. Nie bez znaczenia dla takiej oceny kontrolowanego przepisu ma znaczenie właściwego, prawidłowego określenia warunków obniżania czynszu na ustalanie stawek czynszu przez organ wykonawczy gminy (por. art. 8 pkt 1 ustawy). W tym zakresie bowiem akt ten z mocy ustawy kształtuje stosunek cywilnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1040/13). To przecież na najemcy lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego ciąży obowiązek uiszczania czynszu według zasad ustalonych w tym akcie. Zatem z zestawienia art. 8 pkt 1 i art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy wynika, że zarządzenie, o którym mowa w art. 8 pkt 1 ustawy musi być poprzedzone i mieć za podstawę uchwałę, o której mowa w art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 212/14). Zważyć przy tym należy, że każdy przepis przyznający prawa lub nakładający obowiązki winien być sformułowany w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie, kto, kiedy i w jakiej sytuacji mu podlega. Po wtóre, powinien być na tyle precyzyjny, by możliwe były jego jednolita wykładnia i jednolite stosowanie. Po trzecie, winien być tak skonstruowany, by zakres jego stosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację tworzącą prawa lub obowiązki. Tym samym każda regulacja prawna musi spełniać wymóg dostatecznej określoności i być na tyle precyzyjna, aby zapewniona była jej jednolita wykładnia i stosowanie (pot. wyrok TK z 27 listopada 2006 r., sygn. akt K 47/04; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; (por. wyrok WSA w Olsztynie z 4.12.2018 r., sygn.. akt II SA/Ol 750/18). Zasadny w ocenie Sądu pierwszej instancji był także zarzut Wojewody Śląskiego co do niewypełnienia delegacji ustawowej z art. 21 ust. 2 pkt 7. W rozdziale VII załącznika do uchwały Rada Miejska nie uwzględniła kosztów w kolejnych latach remontów oraz kosztów modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Istotne jest, że według wyraźnej dyspozycji zawartej w art. 21 ust. 2 pkt 7 ustawy powyższe koszty stanowią nie tylko obligatoryjny składnik wieloletniego programu mieszkaniowego, ale też mają być odrębnie wykazane. WSA zgodził się z Wojewodą Śląskim co do tego, że Rada Miejska nie wypełniła delegacji ustawowej z art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy poprzez pominięcie w uchwale przedstawienia "przewidywanych zmian w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach". Brak jakiegokolwiek odniesienia się do tego zagadnienia należy utożsamiać z działaniem niezgodnym z prawem. Uzasadniony zdaniem Sądu pierwszej instancji był także zarzut Wojewody Śląskiego co do przepisów zawartych w rozdziale 5 załącznika do uchwały. Realizując art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy "sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach" Rada Miasta zrealizowała go poprzez wskazanie konkretnego, indywidualnie oznaczonego podmiotu, tj. M. sp. z o.o., która czynności związane z zarządzaniem i administrowaniem mieszkaniowym zasobem gminy miałaby wykonywać w okresie obowiązywania wieloletniego programu mieszkaniowego. Wyznaczyła także konkretne, dodatkowe zadania ponad te, które wynikają z aktu notarialnego Rep. "A" nr 5699/2013 zawartego w dniu 2 września 2013 r. W ocenie Sądu Rada Miejska nie była władna do określania w ten sposób podmiotu wykonującego czynności związanych z zarządzaniem i administrowaniem mieszkaniowym zasobem gminy. W tym zakresie regulacje uchwały są jedynie powołaniem się na zakres działalności spółki ustalony według odrębnych przepisów. Oznacza to, że nie stanowią one ani sposobu, ani zasad zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do czego wyznaczenia Rada Miejska była zobligowana art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy. Mają one jedynie walor informacyjny co do znaczenia M. sp. z o.o. jako podmiotu biorącego udział w utrzymaniu mieszkaniowego zasobu gminy. Jest to o tyle istotne, że wszelkie czynności faktyczne i prawne na mieszkaniowym zasobie gminy Świętochłowice, czyli owo zarządzanie nim Rada Miejska scedowała wyłącznie na ten podmiot. Takie stanowisko zajął także WSA we Wrocławiu w wyroku z 21 lutego 2013 r., IV SA/Wr 451/12, LEX nr 1764598. Nie może umknąć także i to, że podejmując regulację o takiej treści de facto wkroczyła w kompetencje Prezydenta Świętochłowic, który działając na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej u.s.g.), czyli gospodarując mieniem gminy i wykonując przedmiotową uchwałę, a także określając sposób jej wykonania, będzie rozstrzygał o podmiotach, które będą ewentualnie za niego podejmowały określone czynności związane z wykonywaniem tej uchwały, a tym samym z zarządzaniem mieszkaniowym zasobem gminy. W kompetencje Prezydenta Świętochłowic Rada Miejska wkroczyła także postanawiając w § 7 zdanie 4 załącznika do uchwały, że cyt. "Przedstawiciele Gminy w głosowaniu nad uchwałami wspólnot mieszkaniowych będą przychylali się do większości właścicieli wyodrębnionych lokali, pod warunkiem, że treść uchwały nie będzie sprzeczna z przepisami prawa lub z interesem Gminy." Wiążące wskazywanie sposobu wykonywania czynności przedstawicieli gminy nad uchwałami wspólnot mieszkaniowych należy do organu wykonawczego gminy, który zgodnie z art. 33 ust. 3 i 5 u.s.g. wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zatem to nie Rada Miejska, a Prezydent Świętochłowic ma wyłączne prawo nałożenia na tych pracowników obowiązków dotyczących wykonywania czynności związanych z zarządem nieruchomościami gminnymi czy reprezentowaniem gminy jako członka wspólnot mieszkaniowych lub wspólnika spółek prawa handlowego. Za zasadny uznać należało zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzut organu nadzoru wobec legalności § 6 ust. 1-2 załącznika do uchwały. Kwestie związane z uregulowaniem wynajmowania budynków i przyległych do nich gruntów w celu umieszczania na nich reklam i tablic informacyjnych, a także realizacji obowiązku wypłaty odszkodowań właścicielom lokali, nie znajdują się w zakresie przedmiotowym upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 2 ustawy. WSA wskazał również, że nie ma racji Wojewoda Śląski kwestionując w § 9 pkt 7 uchwały oznaczenie źródeł finansowania jako "inne środki" (np. z Funduszu Dopłat, kredyty, darowizny, fundusze Unii Europejskiej). Nadużyciem jest bowiem twierdzenie, że art. 21 ust. 2 pkt. 6 ustawy w zakresie określenia w wieloletnim programie mieszkaniowym źródeł finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach wymaga wyłącznie jego precyzyjnego, jednoznacznego oznaczenia. Uwzględnienie w uchwale możliwości skorzystania z innych źródeł finansowania jest rozwiązaniem zasługującym na akceptację. Pozwala bowiem w sytuacji dającej możliwość pozyskania dodatkowych środków podjęcie wymaganego prawem działania dla ich uzyskania, nie będąc jednocześnie ograniczonym enumeratywnie zakreślonym w uchwale katalogiem źródeł finansowania. Sąd pierwszej instancji nie podzielił również dokonanej przez Wojewodę Śląskiego oceny planów Gminy Świętochłowice co do wymiany zasobu i budowy nowych budynków mieszkalnych w mieście wyłącznie formule TBS co najmniej z jednego powodu. Będący przedmiotem kontroli Wieloletni Program Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Świętochłowice został uchwalony na lata 2020-2025. Tymczasem w art. 4 ustawy z 7 lipca 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie sposobu finansowania programów mieszkaniowych (Dz.U. z 2022 poz.1561) doszło do szeregu zmian w ustawie z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2224 oraz z 2022 r. poz. 807). Między innymi zmianie uległ art. 24 ust. 5 ww. ustawy w ten sposób, że ilekroć jest mowa o społecznej inicjatywie mieszkaniowej - należy przez to rozumieć także towarzystwo budownictwa społecznego utworzone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 11). Warto w tym miejscu wskazać także na art. 27 ustawy o społecznej inicjatywie mieszkaniowej określający zakres działania społecznej inicjatywy mieszkaniowej (dalej SIM). I tak, przedmiotem działania SIM, w tym SIM, której udziałowcem jest gmina, jest budowanie domów mieszkalnych i ich eksploatacja na zasadach najmu (art. 27 ust. 1 ustawy o społecznej inicjatywie mieszkaniowej). Dodatkowo SIM, w tym SIM, której udziałowcem jest gmina, może również: 1) nabywać lokale mieszkalne i budynki mieszkalne oraz niemieszkalne, w celu rozbudowy, nadbudowy i przebudowy, w wyniku której powstaną lokale mieszkalne; 2) przeprowadzać remonty i modernizację obiektów przeznaczonych na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych na zasadach najmu (....) (art. 27 ust. 2 ustawy o społecznej inicjatywie mieszkaniowej). Wobec tego należy uznać, że wobec zmiany sytuacji prawnej, postanowienia uchwały uwzględniające rolę i znaczenie TBS dla wymiany zasobu i budowy nowych budynków mieszkalnych w Gminie Świętochłowice są nieaktualne. Reasumując, zaskarżona uchwała nie spełnia przesłanek ustawowych i tym samym nie może stanowić podstawy, w oparciu o którą odbywać się będzie gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy. Skoro ustawodawca zastrzegł, że w akcie prawa miejscowego powinny znaleźć się określone regulacje, to ich brak skutkuje nieważnością uchwały, jako niewypełniającej przyznanej kompetencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Miejska w Świętochłowicach, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżając go w całości i wnosząc o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej; 2. zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Z daleko posuniętej ostrożności, w przypadku uznania przez Sąd, że nie zachodzi podstawa do rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 188 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Rada wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej Instancji do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a. Rada wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy poprzez uznanie, iż prawidłowe wypełnienie delegacji wynikającej z przywołanego wyżej przepisu polega tylko i wyłącznie na precyzyjnym przypisaniu każdemu z czynników określonej wartości, o którą zostanie obniżony czynsz, podczas gdy w żaden sposób nie wynika to z treści określonej normy prawnej, stanowiącej jedynie o konieczności ustalenia zasad polityki czynszowej oraz warunkach obniżania czynszu; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy poprzez uznanie, iż organ pominął w uchwale - wbrew delegacji ustawowej - przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach, jak również poprzez uznanie, iż organ nieprawidłowo wskazał konkretny, indywidualnie oznaczony podmiot, to jest M. sp. z o.o. z siedzibą w Świętochłowicach, co oznacza, że przepisy uchwały w tym zakresie nie stanowią ani sposobu ani zasad zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, podczas gdy przewidywane zmiany w zakresie zarządzania zasobem mieszkaniowym Gminy zostały wprost ujęte w § 8 załącznika do uchwały, natomiast przy wskazaniu podmiotu, który w imieniu Gminy zarządza jej mieszkaniowym zasobem, zostały określone w sposób wyraźny sposoby i zasady zarządzania, co wypełnia delegację ustawową w tym zakresie; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 21 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez uznanie, że organ nie uwzględnił kosztów w kolejnych latach remontów oraz kosztów modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, podczas gdy zostały one uwzględnione w § 10 pkt 1 i 8, jak również ujęte w tabeli nr 8 uchwały; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz art. 33 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 21 ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez uznanie, że organ wkroczył w kompetencje Prezydenta Świętochłowic postanawiając w § 7 zd. 4 załącznika do uchwały, że przedstawiciele Gminy w głosowaniu nad uchwałami wspólnot mieszkaniowych będą przychylali się do większości właścicieli wyodrębnionych lokali pod warunkiem, ze treść uchwały nie będzie sprzeczna z przepisami prawa lub z interesem Gminy, podczas gdy postanowienie takie znajduje oparcie w ustawie, jak również nie powoduje powstania żadnego skonkretyzowanego obowiązku po stronie organu wykonawczego Gminy, co sugerowałoby wkroczenie w jego kompetencje, lecz stanowi wyraz intencji organu co do kierunków działania Prezydenta Świętochłowic, pozostawiając mu jednak pełną swobodę przy realizacji jego ustawowych kompetencji; 5. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 21 ust. 1 i 2 ustawy poprzez uznanie, że kwestie związane z uregulowaniem wynajmowania budynków i przyległych do nich gruntów w celu umieszczania na nich reklam i tablic informacyjnych, a także realizacji obowiązku wypłaty odszkodowań właścicielom lokali nie znajdują się w zakresie przedmiotowymi upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 2 ustawy, podczas gdy norma prawna wyraźnie wskazuje jedynie elementy obligatoryjne wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, nie stanowiąc równocześnie katalogu zamkniętego, co zauważył sam Sąd pierwszej instancji, a które to rozważania bezzasadnie pominął, stwierdzając naruszenie w przedmiotowym zakresie; 6. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, iż ewentualne naruszenie prawa przez organ ma charakter istotny, a tym samym zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały nr XXX/257/20 Rady Miejskiej W Świętochłowicach z dnia 7 września 2020 r. w sprawie przyjęcia Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Świętochłowice na lata 2020-2025 w całości, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do uznania, iż ewentualne naruszenie prawa przez organ miało charakter nieistotny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz na podstawie art. 182 § 2 w zw. z art. 179 zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej podniesiono pięć zarzutów naruszenia przepisów art. 21 ust. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (także w konfiguracjach z naruszeniem innych przepisów). Delegacja do wydania przez gminę uchwały zawarta jest w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym rada gminy uchwala wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Uszczegółowienie zakresu przedmiotowego tej uchwały, a zatem zakresu delegacji do wydania przepisów prawa miejscowego, uregulowane zostało w art. 21 ust. 2 ustawy, który stanowi, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach; 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach; 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu; 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach; 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach; 7) wysokość kosztów w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także koszty inwestycyjne; 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności: a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, b) planowaną sprzedaż lokali. Istota podniesionych zarzutów sprowadza się do braku akceptacji dla stanowiska Sądu pierwszej instancji w przedmiocie nieprawidłowego skorzystania lub przekroczenia przez organ gminy delegacji ustawowej do wydania aktu o charakterze wykonawczym, uzasadniającego stwierdzenie nieważności przepisów wskazanych w sentencji zaskarżonego wyroku. Autor skargi kasacyjnej stoi bowiem na stanowisku, że prawidłowe wykorzystanie delegacji do wydania uchwały nie było związane z koniecznością przypisania każdemu z czynników określonej wartości, o którą zostanie obniżony czynsz (zarzut 1.), że niedopuszczalne było pominięcie określonych zagadnień w uchwale lub że organ nie wskazał zasad i sposobu zarządzania zasobem (zarzut 2.), nie uregulował określonych zagadnień w uchwale (zarzut 3.), że organ wkroczył w kompetencje prezydenta miasta (zarzut 4.), bądź uregulował w uchwale zagadnienia, które nie zostały objęte zakresem upoważnienia ustawowego (zarzut 5.). Końcowo zarzucono sądowi błędną kwalifikację naruszeń prawa jako mających charakter istotny (zarzut 6.). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej i stoi na stanowisku, że konstrukcja upoważnienia zawarta w przepisach art. 21 ust. 1 pkt 1 i art. 21 ust. 2 ustawy odpowiada koncepcji teoretycznej "szczegółowego upoważnienia ustawowego", a użyte w ostatnim z przepisów wyrażenie językowe "w szczególności" nie może być interpretowane jako swoboda działania organu w pozostałym zakresie, tj. swoboda rozszerzania zakresu przedmiotowego omawianej uchwały i swoboda ustalania jej treści w tej części. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z bogatego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że przepis art. 7 Konstytucji nakłada na organy państwowe obowiązek działania zgodnie z obowiązującymi przepisami kompetencyjnymi (orzeczenia z: 20 października 1986 r., sygn. P. 2/86, OTK w 1986 r., poz. 6; 19 października 1993 r., sygn. K. 14/92, OTK w 1993 r., poz. 35; 15 marca 1995 r., sygn. K. 1/95, OTK w 1995 r., poz. 7 i 15 lipca 1996 r., sygn. U. 3/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 31 oraz uchwała z 10 maja 1994 r., sygn. W 7/94, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 23) i nie wypływają z niego inne uprawnienia poza wynikającymi już z innych obowiązujących norm prawnych. Obowiązkiem organu władzy publicznej jest interpretacja przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone (Wyrok TK z 27.5.2002 r., K 20/01, OTK-A 2002/3/34). Poglądy doktryny prawa zmierzają w tym samym kierunku i poszerzają w stosunku do TK poziom refleksji prawnej o dodatkowy element - wprowadzają dystynkcję między działaniem "na podstawie prawa" i "w granicach prawa". Wykładnia przepisu art. 7 Konstytucji prowadzi do stanowiska, że administracja powinna działać na podstawie prawa i w granicach prawa. Wypływają z tego dwie zasadnicze konsekwencję. Po pierwsze, działając na podstawie prawa organ ma nie tylko prawo, ale i obowiązek skorzystania z kompetencji w pełnym jej zakresie. Jeśli szczegółowe upoważnienie nie przyznaje mu wyraźnie swobody decyzyjnej co do zakresu spraw, które mają być na podstawie upoważnienia uregulowane, organ nie może "wybierać sobie" problematyki, którą w drodze uchwałodawstwa zdelegowanego ureguluje. Po drugie, działając na podstawie wyraźnego upoważnienia do podjęcia działania w określonej formie i w określonych warunkach, musi jednocześnie działać w granicach prawa. Oznacza to, że jeśli powyżej wskazane upoważnienie ustawowe dopuszcza pewien zakres samodzielności organu, to może on z tej samodzielności korzystać w granicach prawa. Jest to więc zawsze samodzielność związana innymi normami prawa, zasadami prawa oraz wartościami prawa. Nie jest to zatem działanie na podstawie prawa bez uwzględnienia wymogu działania w granicach prawa, ani także działanie jedynie w granicach prawa, w "szrankach prawa", czy w tzw. ramach prawa bez uwzględnienia wymogu podstawy prawnej działania (A. Błaś, komentarz do art. 7 Konstytucji, w: Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., J. Boć (red.), Wrocław 1998, s. 27-28). Analogiczną konstrukcję delegacji ustawowej do wydania uchwały przez organ gminy przyjęto w przepisie art. 21 ust. 1 pkt 2 , która została rozwinięta w art. 21 ust. 3 tej ustawy. Różnica dotyczy jedynie przedmiotu upoważnienia, którym są zasady wynajmowania lokali gminnych. Przedmiot ten ma szersze orzecznictwo sądowoadministracyjne, a ze względu na tożsamą konstrukcję upoważnienia możliwe jest skorzystanie wniosków z niego wypływających. Wypracowało ono na gruncie regulacji prawnej zawartej w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów pogląd, zgodnie z którym przepis ten określa zakres przedmiotowy omawianej uchwały, a w szczególności co winny zawierać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, że omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, że w uchwalanych przez radę gminy zasadach muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Rada gminy może wprawdzie zamieścić w uchwale jeszcze dodatkowe zagadnienia związane z najmem, ale nie oznacza to, że może ona wprowadzać regulacje prawne pozostające w sprzeczności z ideą ustawy, czy przepisy regulujące zupełnie nowe problemy nie objęte zakresem regulacji ustawowej. W wyroku z 3.8.2021 r. (sygn. III OSK 272/21) NSA uznał, że rada gminy nie może dowolnie określać dodatkowych kryteriów, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. Przede wszystkim rada gminy nie jest uprawniona do określenia kryteriów wykluczających osoby, spełniające warunki zamieszkania i dochodu. Przepis 21 ust. 3 powołanej ustawy stanowi bowiem o kryteriach pierwszeństwa w wyborze osób, a nie o kryteriach wykluczających osoby spełniające warunki przedmiotowe. Oznacza to, że rada winna respektować przy ustalaniu zasad najmu lokali ogólne zasady płynące z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz wartości określone Konstytucją RP. W przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów nie ma bowiem upoważnienia dla lokalnego prawodawstwa do wprowadzania dodatkowych, własnych kryteriów najmu lokali gminnych (zob. także wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2322/13). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy należy postrzegać i w ten sposób je interpretować jako szczegółowe upoważnienie ustawowe, czyli wyraźną kompetencję ustawową zawierająca upoważnienie i przyzwolenie do podejmowania oznaczonego działania, w konkretnej formie prawnej, w oznaczonym zakresie przedmiotowym, przez zindywidualizowany organ, tj. radę gminy, które poprzez użyty zwrot językowy "w szczególności" pozwala organowi na działanie w granicach prawa rozumiane jako samodzielność nienaruszająca związania innymi normami prawa, zasadami prawa oraz wartościami prawa. Rada gminy wprowadzając do uchwały, o której mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 jakieś zagadnienia nieobjęte szczegółową i precyzyjną egzemplifikacją wskazaną w przepisie art. 21 ust. 2 ustawy nie może zadziałać wedle zasady, że wszystko co niezabronione jest dozwolone. Oznacza to, że rada gminy może jedynie uzupełnić zakres regulacji, lecz tylko w granicach przedmiotowo wyznaczonych przez ustawę, będąc związana normami prawa zawartymi w całości przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, zasadami prawa oraz wartościami prawa. Ustawa o ochronie praw lokatorów wyznaczyła dość precyzyjnie zakres zadań gminy. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni jej przepisów i słusznie wywiódł, że przepisy uchwały, których nieważność została stwierdzona, prowadzą - najogólniej rzecz ujmując - do przedmiotowego rozszerzenia zakresu regulacji ustawy i objęcia nią zagadnień wykraczających poza zakres objęty ustawą lub też do niewłaściwego i niepełnego wykonania udzielonego upoważnienia. Uchwała ta zatem nie uzupełnia, nie uszczegóławia, nie dopasowuje ustawy do "miejscowego fenomenu" konkretnej gminy w zakresie przedmiotowym wynikającym z art. 21 ust. 3 ustawy. Wychodzi ona poza zakres przedmiotowy upoważnienia i wprowadza normy prawne (wewnętrzne lub zewnętrzne), do ustanowienia których gmina nie była upoważniona, gdyż regulują one przedmioty nieobjęte pozytywnym zakresem ustawy, tj. zagadnienia, które nie mogą zostać uznane za te, które podpadają pod zakres semantyczny wyrażeń językowych użytych w treści szczegółowego upoważnienia uregulowanego w art. 21 ust. 3 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko prawne Sądu pierwszej instancji, który szczegółowo odnosił się do każdego z przepisów, którego nieważność stwierdził. Przechodząc do rozwinięcia powyższej ogólnej konkluzji wskazać należy co następuje. Zarzut pierwszy jest nieuzasadniony. Organ gminy nie wykorzystał delegacji do ustanowienia norm materialnych w sposób prawidłowy. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy zakresem upoważnienia zostało objęte skonkretyzowanie zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu. Podkreślić przy tym należy, że norma lub normy w zakresie tego upoważnienia mają charakter powszechnie obowiązujący na terenie gminy. Przyjęte rozwiązanie prawne § 4 ust. 3 pkt 7 uchwały sprowadziło się do egzemplifikacji czynników mogących mieć wpływ na wysokość stawki czynszowej. Nawiązują one do regulacji art. 7 ust. 1 i 2 ustawy i w tym zakresie są zgodne z prawem. Istota delegacji sprowadzała się natomiast do ustanowienia przez radę gminy normy prawa materialnego, w której doszłoby do powiązania konkretnego czynnika obniżającego wartość użytkową lokalu z wysokością obniżki, np. konkretną wielkością procentową powodującą obniżenie stawki czynszowej. Najwłaściwszym sposobem byłoby wprowadzenie normy stosowanej bezpośrednio, co prowadziłoby do możliwości jednoznacznego ustalenia sytuacji prawnej przez jednostkę w omawianym zakresie. Tym samym stwierdzić należy, iż przyjęte rozwiązanie prawne jest niekompletne, gdyż nie zawiera precyzyjnego wskazania wartości obniżki (np. procentowej) wysokość stawki czynszowej w związku z wystąpieniem przedmiotowych czynników obniżających wartość użytkową lokalu. Mamy zatem do czynienia z regulacją prawną, która nie nadaje się do zastosowania lub wykonania. Na jej podstawie nie jest bowiem możliwe jednoznaczne ustalenie w jakiej sytuacji, kto i kiedy może uzyskać zniżkę stawki czynszowej. Stanowi ona w rzeczywistości atrapę normy materialnoprawnej, pozostawiając organowi pełną swobodę, a nawet dowolność w ustalaniu stawek czynszu przy uwzględnieniu dowolnych czynników. Taki sposób skorzystania z upoważnienia ustawowego nie jest właściwy, gdyż gmina w rzeczywistości nie wykonała nałożonego na nią obowiązku wprowadzenia gminnych zasad polityki czynszowej oraz skonkretyzowanych miejscowo warunków obniżania czynszu za najem lokali komunalnych, a jednostka nie uzyskała pełnej informacji o obowiązujących zasadach obniżania stawek czynszowych. Nie został więc dopełniony wymóg dostatecznej określoności normy prawnej. Wykluczono w ten sposób możliwość jej jednolitego stosowania i interpretacji, zastępując go pełną dyskrecjonalnością organu. Rozwiązanie takie pozostaje w sprzeczności z szeregiem przepisów Konstytucji, lecz w związku z granicami skargi kasacyjnej nie jest możliwe prowadzenie rozważań w tym zakresie. Z tych przyczyn zarzut pierwszy nie jest uzasadniony. Zarzut drugi jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach. Delegacja ta obejmuje w gruncie rzeczy ustanowienie norm prawnych o charakterze wewnętrznym, które mogą w sposób pośredni oddziaływać na sytuację prawną jednostki. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę sądu pierwszej instancji, iż powyższa delegacja została wykonana przez gminę w sposób częściowy, gdyż pominięto w rzeczonej uchwale zupełnie uregulowanie tych zagadnień. Wyjaśnić należy, że sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami odnoszą się do wskazania toku postępowania i systemu celów, który ma przyświecać podmiotowi faktycznie zajmującemu się zarządzaniem mieszkaniowym zasobem gminy. Zindywidualizowane określenie podmiotu, który ma zarządzać gminnym zasobem nie wypełnia w sposób prawidłowy delegacji, gdyż nie pozwala ono ustalić jak i w jakich sytuacjach będzie postępować zarządca z gminnym zasobem mieszkaniowym. Przyjęta regulacja daje zatem wyłącznie odpowiedź na pytanie, kto będzie zarządzać, pomijając zupełnie zagadnienia toku postępowania oraz zasad dyrygujących szczegółowymi czynnościami zarządcy. Zgodzić się należy również z sądem pierwszej instancji, że zagadnienia "przewidywanych zmian w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach" zostało pominięte w zupełności w uchwale. Delegacja w tym zakresie stanowi podstawę do ustanowienia norm wewnętrznych, które konkretyzują zasady i cele zarządzania w odniesieniu do poszczególnych lat z perspektywy czasowej, do której odnosi się przyjęta uchwała. Inaczej to ujmując, wykładnia tego przepisu nakazuje radzie gminy do w pełni skonkretyzowanego powiązania czynnika czasu ze zmianami w zakresie zasad, a więc pewnych priorytetów zarządzania w poszczególnych latach, np. po osiągnięciu celów związanych z termomodernizacją w określonym roku lub określonych latach rozpoczęcie realizacji celów związanych z podwyższeniem jakości użytkowej lokali w kolejnym roku lub latach, itp. Wybór tych celów pozostawiony został swobodzie rady gminy, lecz nie oznacza to, że swoboda ta obejmuje także możliwość braku realizacji tego upoważnienia. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej § 8 uchwały nie odnosi się do tej kwestii. Regulacja § 8 uchwały zawiera kompetencję do zmiany sposobu administrowania zasobem wskazując bardzo ogólnie okoliczności upoważniające do zmiany, bez wskazania podmiotu, który uprawniony jest do skorzystania z tej kompetencji. Norma taka może funkcjonować w omawianej uchwale, lecz musi być ona lepiej skonstruowana, a przede wszystkim musi ona obowiązywać w systemie norm, które określają konkretne cele, zasady, którymi będzie kierować się proces zarządzania zasobem w danych latach. W związku z powyższym zarzut drugi jest nieuzasadniony. Zarzut trzeci nie znajduje podstaw. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 7 ustawy wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować wysokość kosztów w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także koszty inwestycyjne. Naruszenie tego upoważnienia przez organ gminy przyjęło podobną postać, jak w przypadku naruszenia przepisów, które zostały zreferowane w zarzucie drugim skargi kasacyjnej. Delegacja w tym zakresie stanowi podstawę do ustanowienia norm wewnętrznych, które konkretyzują koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także koszty inwestycyjne w odniesieniu do poszczególnych lat z perspektywy czasowej, do której odnosi się przyjęta uchwała. Inaczej to ujmując, wykładnia tego przepisu nakazuje radzie gminy do w pełni skonkretyzowanego powiązania czynnika czasu z kosztami bieżącej eksploatacji, kosztami remontów oraz kosztami modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, kosztami zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także kosztami inwestycyjnymi. Przepis § 10 uchwały odnosi się do wydatków gminy związanych z gospodarką mieszkaniową i zawiera regulację ogólnikową, z której nie można wyprowadzić jakie konkretne koszty mają być poniesione w poszczególnych lata na określone cele (eksploatacyjne, remontowe, modernizacyjne, zarządcze, inwestycyjne). Tabela nr 8 wprowadza pewną konkretyzację tych celów, lecz regulacja ta jest jedynie częściowa w zakresie przedmiotowym i nie odnosi się w pełni do zakresu celów wynikających z upoważnienia art. 22 ust. 2 pkt 7 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, iż skorzystanie z upoważnienia ustawowego w sposób wybiórczy i uregulowanie w uchwale tylko części problematyki przedmiotowo określonej w delegacji ustawowej nie może być uznany za legalne, gdyż prawidłowe skorzystanie z upoważnienia wymaga uregulowania w uchwale wszystkich zagadnień objętych upoważnieniem. Z tych względów zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut czwarty jest nieuzasadniony. Jego istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji, że organ uchwałodawczy wkroczył i naruszył kontrolowaną uchwałą kompetencje prezydenta miasta. W § 7 zd. 4 uchwały wprowadzony został obowiązek przychylania się przez przedstawicieli gminy do większości właścicieli wyodrębnionych lokali, pod warunkiem, że treść uchwały nie będzie sprzeczna z przepisami prawa lub z interesem gminy. Konstrukcja tego przepisu nie odpowiada wymogom prawidłowej legislacji. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, iż jest możliwe regulowanie w uchwale zasad zarządzania gminnym zasobem mieszkaniowym. Konstrukcja takich regulacji musi jednak unikać wyraźnych konotacji podmiotowych, gdyż może być wówczas oceniana przez pryzmat ustawowych kompetencji organu wykonawczego gminy i naruszenia w ten sposób jego pozycji ustrojowej przez organ stanowiący gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z sądem pierwszej instancji, iż w tym konkretnym przypadku konstrukcja przepisu i użyte wyrażenia językowe należy rozpatrywać w kontekście naruszenia przepisów art. 18 ust. 2 i art. 33 ust. 3 i 5 u.s.g., a także art. 21 ust. 2 pkt 8 cyt. ustawy. Czyni to zarzut pozbawionym podstaw. Zarzut piąty jest nieuzasadniony. Rację ma sąd pierwszej instancji, iż treść przepisów art. 21 ust. 1 i 2 ustawy, w tym użyte w ustępie 2 wyrażenie "a w szczególności" musi być interpretowane w sposób zgodny z przepisem art. 7 Konstytucji. Oznacza to zakaz wychodzenia zakresu przedmiotowego uchwały poza zakres przedmiotowy wynikający z art. 21 ust. 2 ustawy. Delegacja ustawowa jest zatem zamknięta przedmiotowo i organ gminy nie może wprowadzić do regulacji uchwały zagadnień niewskazanych w delegacji. Wyrażenie językowe "w szczególności" oznacza tylko pewną swobodę rozszerzania regulacji uchwały o przepisy i zagadnienia nie uregulowane wyraźnie w ustawie, lecz pozostające w zakresie przedmiotowym delegacji z art. 21 ust. 2 ustawy i zakresie przedmiotowym cytowanej ustawy. Kwestie wynajmowania budynków i przyległych do nich gruntów na cele umieszczania na nich reklam i tablic informacyjnych nie są przedmiotem regulacji cytowanej ustawy. Oznacza to, że nie można w uchwale, o której mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy uregulować kwestii wykraczającej poza przedmiot ustawy "matki". Do interpretacji norm kompetencyjnych zastosowanie znajdują reguły wykładni ścisłej. Autor skargi kasacyjnej do wykładni wskazanych wyżej przepisów użył zaś reguł wykładni rozszerzającej, które znajdują zastosowanie do interpretacji przepisów prawa prywatnego odnoszących się do autonomii woli jednostki. Argumenty wskazujące na bezzasadność tego zarzutu podniesione zostały we wstępnej części zawierającej rozważania dotyczące istoty upoważnienia do uregulowania zagadnień objętych przedmiotem tej sprawy. Z tych względów zarzut ten jest nieuzasadniony. Zarzut szósty jest nieuzasadniony. Przepis art. 91 ust. 4 u.s.g. posługuje się wyrażeniem nieostrym "istotnego naruszenia prawa", które nie zostało zdefiniowane w ustawie. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w sytuacji gdy organ gminy nie wykonał w pełni delegacji ustawowej, tj. nie uregulował w drodze ogólnych przepisów prawa zagadnienia wskazanego w delegacji, a w to miejsce przyjął rozwiązanie prawne, które wypaczają gwarancyjny charakter przepisów, które miały być przyjęte w przypadku prawidłowego wykonania delegacji ustawowej, a zatem naruszają przepis kompetencyjny, zawsze uznawane jest za istotne naruszenie przepisów prawa (vide wyrok NSA w sprawie III OSK 246/23). W rozpoznawanej sprawie przyjęta uchwała nie wypełnia delegacji ustawowej, gdyż organ gminy bądź nie reguluje materii, którą powinien obligatoryjnie uregulować, bądź wykracza poza przedmiotowo zakreśloną materię i reguluje zagadnienia nieobjęte delegacją i ustawą, na gruncie której doszło do jej udzielania. Stanowi to istotne naruszenie prawa, które dodatkowo pozostaje w sprzeczności z zasadą ustrojową państwa wyrażoną w art. 7 Konstytucji. Z tych względów zarzut szósty jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.