III OSK 1101/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Op 276/21 w sprawie ze skargi A. J. na zarządzenie Burmistrza K. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora przedszkola 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. J. na rzecz Gminy K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 29 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Op 276/21 oddalił skargę A. J. (dalej skarżąca lub dyrektor) na zarządzenie Burmistrza K. (dalej Burmistrz lub organ) z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora przedszkola. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że Burmistrz K., po zasięgnięciu opinii Opolskiego Kuratora Oświaty, zarządzeniem z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] odwołał skarżącą bez wypowiedzenia ze stanowiska Dyrektora Przedszkola [...] w K. (dalej Przedszkole) z dniem [...] lutego 2021 r. W podstawie prawnej zarządzenia wskazano na art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 z późn. zm.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g. Oceniając przebieg postępowania Sąd stwierdził, że organ ustalił przewinienia będące wynikiem oczywistego i rażącego zaniedbywania obowiązków i takiego naruszania przepisów oświatowych, pracowniczych i finansowych, które dyskwalifikują natychmiast stronę skarżącą jako kierownika jednostki oświatowej, powodując jednocześnie destabilizację funkcji dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej placówki. Są to zdarzenia - choć oczywiście nie wszystkie - o wyjątkowym, charakterze, wykraczające w oczywisty sposób poza bieżące rutynowe działania i których wyjątkowość nakazywała niezwłoczne odsunięcie dyrektora od pełnionej funkcji. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, że "przypadki szczególnie uzasadnione", o których stanowi art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, są wąsko ujmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - jako sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzących do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego. Tymczasem art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego ze względu na charakter i konsekwencje z niego wynikające, musi być stosowany wyjątkowo – "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", który to zwrot należy interpretować przy zastosowaniu metody wykładni zawężającej. Związane jest to z objęciem nauczycieli szczególnymi regulacjami łączącymi m.in. z gwarancjami dla stabilności zatrudnienia. Zatem wszelkie akty niweczące te gwarancje muszą być szczególnie i rygorystycznie traktowane. O wystąpieniu takich przypadków można więc mówić tylko wówczas, gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez dyrektora funkcji, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły, powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych lub stanowiłoby zagrożenie dla interesu publicznego. Ocenie Sądu zatem podlegało to, czy przedstawione w uzasadnieniu zarządzenia okoliczności obligowały organ do zastosowania trybu nadzwyczajnego, uregulowanego w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Podkreślić należy, że spełniony został wymóg wynikający z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Kurator oświaty wyraził opinię w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora w trakcie roku szkolnego, była to opinia negatywna. Opinia ta nie jest wiążąca dla organu prowadzącego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zawiera należyte uzasadnienie do poszczególnych zarzutów, które można uznać za wystarczające w świetle art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego i wynikającej z niego konieczności wykazania "szczególnie uzasadnionego przypadku", a stanowiącej podstawę do natychmiastowego odwołania skarżącej z funkcji dyrektora. Wśród wielu zdarzeń opisanych przez organ znajdują się sytuacje odpowiadające wymaganiom dla wąsko pojmowanej, kwalifikowanej przesłanki, określonej jako "szczególnie uzasadniony przypadek", w której ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego a przede wszystkim dobra dzieci. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu rzeczą organu jest wykazanie, iż zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający odwołanie skarżącego z zajmowanego stanowiska w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Takie okoliczności organ wykazał. Organ powiązał stawiane zarzuty z opisywanymi zdarzeniami faktycznymi i wyjaśnił, jak zarzucane naruszenia mogą na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia, zagrażać realizacji przez placówkę podstawowych jej funkcji dydaktycznych, oświatowych i wychowawczych oraz wskazał dlaczego uważa, że opisywane okoliczności kwalifikują się do kategorii uznawanej za "szczególnie uzasadniony przypadek". Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że podejmując zaskarżone zarządzenie [...] lutego 2021 r. Burmistrz dysponował nie tylko opisanymi w stanie faktycznym skargami Rady Pedagogicznej, nauczycieli, pracowników niepedagogicznych i rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola, ale także wynikami: a) kontroli PSSE w K. z lat 2017-2018; b) kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Kuratorium Oświaty w Opolu; c) audytu przeprowadzonego przez Gminę w roku 2020; d) kontroli Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowy Inspektorat Pracy w Opolu; e) nadzoru Fundacji Rozwoju Systemu Edukacji w Warszawie oraz f) protokołami posiedzeń Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w K.; g) uchwałami Rady Miejskiej w K. z dnia 7 grudnia 2020 r. i h) czynnościami Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie Opolskim i Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Opolskim oraz Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy MEN. W ocenie Sądu znaczenie ma także okres, w którym opisane w stanie faktycznym zdarzenia miały miejsce oraz, w którym rozpoczęło się postępowanie wyjaśniające Burmistrza. W dniu 13 marca 2020 r. ogłoszono w kraju stan zagrożenia epidemicznego, a z dniem 20 marca 2020 r. stan epidemii w związku z rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej COVID-19, wywoływanej przez wirus SARS-CoV-2. Rozporządzeniami z dnia 20 marca 2020 r. i 25 marca 2020 r. MEN czasowo ograniczył funkcjonowanie jednostek systemu oświaty, co oznaczało zamknięcie szkół i przedszkoli i tzw. zdalne nauczanie, w okresie ogłoszonego przez Radę Ministrów lockdownu. To w tym momencie pojawia się nakaz wprowadzenia konspektów zajęć z dziećmi oparty na rozporządzeniu MEN z 20 marca 2020 r. Zgodnie z § 2 rozporządzenia zajęcia z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość mogą być (czytaj: mają być) realizowane w szczególności z wykorzystaniem materiałów i funkcjonalności Zintegrowanej Platformy Edukacyjnej udostępnionej przez ministra oświaty i wychowania na stronie ministerstwa. Była to zupełnie nowa sytuacja, której skarżąca nie sprostała. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, że równocześnie w ramach uprawnień organu prowadzącego Gmina K. przeprowadziła audyt w jednostkach organizacyjnych, w tym w przedszkolu w zakresie "finansowania wydatków na zadania wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci oraz wczesne wspomaganie rozwoju dziecka". Zakwestionowano sposób wydawania środków przekazywanych w subwencji oświatowej na realizację zadań związanych z organizacją kształcenia specjalnego w rozumieniu art. 127 Prawa oświatowego. Wskazując na przykłady wydatków związanych z realizacją zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego wymieniono wydatki na zatrudnienie kadry wspierającej (nauczyciela wspomagającego), zajęcia rewalidacyjne, zajęcia z pomocy psychologiczno-pedagogicznej, pomoce dydaktyczne dla dzieci niepełnosprawnych, zajęcia indywidualne. Pomimo zmiany przepisów w 2018 r. badane wydatki budżetowe za 2019 r. były niewłaściwie klasyfikowane, to prowadziło do błędnego sprawozdania budżetowego za 2019 r. i wynikało także z braku należytej współpracy między Dyrektorem Przedszkola [...] a Gminnym Centrum [...] w K. Na nieprawidłowe wydatkowanie środków finansowych zwracała skarżącej uwagę J. Z. z Wydziału Oświaty Urzędu Miejskiego, według ustaleń organu bezskutecznie. Jednocześnie Sąd wskazał, że wreszcie organ prowadzący decyzjami z [...] maja 2020 r. i [...] listopada 2020 r. zawiesił skarżącą w pełnieniu obowiązków dyrektora Przedszkola, które to zawieszenia zostały utrzymane w mocy postanowieniami Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy MEN, która w postanowieniu z dnia [...] lipca 2020 r. stwierdziła, że przedszkole nie może być miejscem waśni i konfliktów, które mają wpływ na przebywające w nim dzieci i ich rodziców. Natomiast w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2021 r. oceniając zasadność kolejnego zawieszenia skarżącej w pełnieniu obowiązków dyrektora Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna MEN, odwołując się do brzmienia art. 6 Karty Nauczyciela, podzieliła zarzuty organu prowadzącego odnośnie do zagrożenia destabilizacją pracy przedszkola w wyniku niewypełnienia zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, Komisja przyjęła, że niewłaściwe i nieetyczne zachowanie dyrektora ma wpływ na funkcjonowanie przedszkola i jego rolę opiekuńczo-wychowawczą. Powaga i wiarygodność zarzutów - zdaniem Komisji - przemawiały za celowością odsunięcia dyrektora od obowiązków. Jednocześnie zdaniem Sądu odnotować należy, że zawiadomienia organu prowadzącego z [...] maja 2020 r. i [...] października 2020 r. o popełnieniu przez dyrektora czynów zagrożonych odpowiedzialnością dyscyplinarną nie doprowadziły do postawienia zarzutów skarżącej przez Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie Opolskim. Rzecznik umarzając 9 marca 2021 r. postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 85 ust. 4 pkt 1 i 2 Karty Nauczyciela stwierdził, że Burmistrz K. powinien rozpatrzyć i zająć stanowisko wobec zarzutów kierowanych pod adresem Dyrektora Przedszkola przez nauczycieli, rodziców i pracowników niepedagogicznych, gdyż odpowiada za działalność placówki i do jego zadań należy wykonywanie czynności w sprawach prawa pracy w stosunku do dyrektora. Wymaga podkreślenia, że ocena dokonana w zaskarżonym zarządzeniu znalazła potwierdzenie nie tylko w różnych aktach organów Gminy K. Chodzi o uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2020 r. uznające za zasadne skargi: a) nauczycieli oraz byłych pracowników zawarte w uchwale nr [...], b) rodziców dzieci niepełnosprawnych objęte uchwałą nr [...], c) pracowników niepedagogicznych objęte uchwałą nr [...] oraz wynikami audytu przeprowadzonego w 2020 r. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że ocena zawarta w zarządzeniu znalazła wyraz także w wynikach kontroli o czynnościach podjętych przez organy oświatowe (Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Wojewodzie Opolskim i MEN, Rzecznik Odpowiedzialności Dyscyplinarnej Nauczycieli) i inne (Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu Państwowej Inspekcji Pracy, Fundacja Rozwoju Systemu Edukacji w Warszawie). Kontrolą inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy objęto m.in. prawidłowość gospodarowania środkami Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych w latach 2018-2020, stwierdzając w tym zakresie brak udostępnienia pracownikom regulaminu ZFŚS oraz wzoru wniosku o przyznanie świadczeń, co np. uniemożliwiło wystąpienie o dofinansowanie części pracownikom w 2019 r. Kontrolując akta osobowe pracowników PIP stwierdził brak zakresów czynności niektórych zatrudnionych w przedszkolu osób, co w zasadzie powinno wyłączyć - według orzecznictwa Sądu Najwyższego – kontrolę wykonywania obowiązków i świadczenia pracy przez pracodawcę. Badając dokumentację PIP ustaliła liczne naruszenia zasad prowadzenia akt osobowych pracowników, wydawanie świadectw pracy osób bez badań lekarskich, bez przeszkolenia bhp, brak zapoznania pracowników z oceną ryzyka zawodowego. Kontrola PIP ustaliła także w odniesieniu do lat 2018-2020 liczne przypadki naruszenia zasad rozliczania pracy w dni wolne i godzin nadliczbowych przez wydanie w zamian dnia wolnego od pracy lub wypłacenia dodatkowego wynagrodzenia. To tylko niektóre przykłady jaskrawych naruszeń podstawowych przepisów prawa pracy przez Dyrektora Przedszkola, która jako pracodawca (kierownik zakładu pracy) odpowiada za wszelkie uchybienia w tym zakresie, nawet jeżeli część "zawinienia" i odpowiedzialności dotyczy podległych jej służb zatrudnionych w przedszkolu. Odnośnie do naruszenia art. 72 ust. 3 Prawa oświatowego to zdaniem Sądu przepis ten związany jest z art. 72 ust. 2 czyli wnioskiem Rady Pedagogicznej o odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora. Jak zaznaczył Burmistrz w piśmie do Rady Pedagogicznej z dnia [...] lutego 2021 r. uchwała nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. o odwołaniu dyrektora została przez niego uwzględniona w ocenie całokształtu sprawy lecz jednocześnie zaznaczył, że "postępowanie wyjaśniające polegało na analizie materiału dowodowego zgromadzonego przez Radę Miejską w trakcie rozpatrywania skarg na dyrektora Przedszkola". Skarżąca zarzuciła uchybienie 14 dniowego terminu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu jest to termin instrukcyjny, którego upływ nie wpływa na ważność późniejszego procedowania i możliwość wydania przez organ prowadzący zarządzenia. Poza wszystkim oceniając kwestionowane przez skarżącą czynności Rady Pedagogicznej trzeba podkreślić, że wniosek Rady zgłoszony na podstawie art. 72 ust. 2 Prawa oświatowego, nie był jedynym powodem odwołania dyrektora. Ponadto organ prowadzący czerpał wiedzę o okolicznościach wykonywania przez skarżącą obowiązków dyrektora z licznych innych czynności i postępowań. Był bowiem inicjatorem dwukrotnego zawieszenia dyrektora w czynnościach, zawiadomienia Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli o potrzebie wszczęcia postępowania z art. 85 Karty Nauczyciela, ale także np. adresatem wyników audytu Gminy w Przedszkolu jako jednostce organizacyjnej oraz wizyty monitorującej Fundacji Rozwoju Systemu Edukacji i innych wyżej opisanych procedur. W ocenie Sądu niezależnie od tego materiału dowodowego już tylko dokumentacja i wyniki pracy Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej były w konsekwencji zgłoszenia i badania kilkudziesięciu zarzutów tak obszerne, że wykluczały możliwość dochowania przez Radę terminów załatwienia skarg z K.p.a., a cóż powiedzieć o 14 dniowym terminie na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z art. 72 ust. 3 Prawa oświatowego. W okolicznościach sprawy przy konieczności wysłuchania kilkudziesięciu osób i potrzebie sięgnięcia do setek stron dokumentów wskazane terminy były nierealne do ich zachowania. Trzeba podkreślić, że akta organu przedstawione z odpowiedzią na skargę liczą 665 stron, które należy uzupełnić o dalsze kilkaset stron akt Rzecznika Dyscyplinarnego, Komisji Odwoławczej dla Nauczycieli, itd. Nadto skarżąca zwraca uwagę i zarzuca błędną numerację uchwał Rady Pedagogicznej, która może sugerować antydatowanie uchwały nr [...] z dnia [...] września 2020 r. w sprawie uchwalenia regulaminu Rady Pedagogicznej. Sąd stwierdził, że zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym czy to w podejmowanych w związku z tym działaniach innych organów, czy też działaniach samej strony (złożenie zawiadomienia o przestępstwie sfałszowania dokumentu albo droga służbowa i wniosek o sprostowanie albo wyjaśnienie przez Radę Pedagogiczną przyczyn takiego stanu rzeczy). Nawet przy przyjęciu, że jest on prawdziwy, nie może spowodować uwzględnienia skargi, bo wniosek zgłoszony w trybie art. 72 ust. 2 nie był ani jedynym, ani zasadniczym powodem odwołania dyrektora. Przede wszystkim zaś nie jest wymogiem formalnym do prawidłowego zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, tak jak wymóg opinii kuratora oświaty. Zdaniem Sądu zaskarżone zarządzenie jest prawidłowe. Przede wszystkim trzeba odrzucić argument, że organ nie wysłuchał skarżącej. Poza rozmową z Burmistrzem przeprowadzoną bezpośrednio po wniesieniu skarg w połowie 2020 r., skarżąca w toku prac Komisji Rady Miejskiej przedstawiała swoje racje tak w formie pisemnej odnosząc się osobiście lub przez pełnomocnika kilkakrotnie do skarg grup nauczycieli, pracowników i rodziców, jak i będąc wysłuchaną przez Komisję i uczestnicząc w przesłuchaniach pracowników (por. np. pisma i odpowiedzi na skargi z dnia [...] maja 2020 r., [...] maja 2020 r., [...] sierpnia 2020 r., [...] października 2020 r., [...] października 2020 r.). Jej wypowiedzi były przedmiotem analizy organu wraz z całym materiałem dowodowym przed podjęciem zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zauważył, że uzasadnienie rozporządzenia MEN z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczegółowych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, akcentowało, że dyrektor jednostki systemu oświaty miał koordynować oraz ustalać we współpracy z nauczycielami i rodzicami wszelkie działania, uwzględniając potrzeby edukacyjne i możliwości psychofizyczne dzieci i uczniów, w tym objętych kształceniem specjalnym, objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju i uczęszczających na zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze. Te regulacje wprowadzone na okres epidemii rozwijały tylko zakres obowiązków dyrektora każdej placówki oświatowej. Słowa "współpraca", "koordynacja", "współdziałanie" są w przepisach Karty Nauczyciela, Prawa oświatowego i powołanych wyżej rozporządzeniach wykonawczych. Tymczasem działania dyrektorki Przedszkola były przeciwieństwem pożądanych przepisami zachowań w relacji z Radą Pedagogiczną, Radą Rodziców, nauczycielami, rodzicami, terapeutami i pozostałymi pracownikami. Opisuje je szczegółowo zaskarżone zarządzenie. Zdaniem Sądu jak miał się zachować organ prowadzący po zapoznaniu się z wynikami prac Komisji Rady Miejskiej i wysłuchań osób składających skargi przed Komisją Rady Miejskiej, w których podnoszono m.in., że dyrektor Przedszkola: a) na co dzień poniżała personel przez obraźliwe słowa "nierób", "złodziej", "idiotka", "kretynka"; b) przetrzymała członków Rady Pedagogicznej do późnych godzin wieczornych w celu wymuszenia podpisania pozytywnej opinii o jej pracy; c) oświadczyła w czasie Rady Pedagogicznej, że nie przyjmuje zwolnień lekarskich tylko akty zgonu; d) przymuszała do świadczenia pracy w okresie zwolnień lekarskich; e) konfliktowała poszczególne grupy zawodowe obmawiając i przeciwstawiając nauczycieli, rodziców, obsługę, terapeutów; f) nakazała nauczycielce okłamać rodziców dziecka z autyzmem, że nie nawiązało silnej więzi z innym, dlatego rozdzielenie dzieci na różne grupy terapeutyczne nie ma znaczenia dla procesu wychowawczego tego konkretnego dziecka; g) zmusiła pracownicę do wejścia do kontenera na śmieci w celu poszukiwania paragonu z zakupu odzieży pani dyrektor; h) lekceważyła i okłamywała rodziców dzieci niepełnosprawnych; i) nie zapewniła odpowiedniego wyposażenia sal terapeutycznych mimo posiadania środków finansowych, a nabyte sprzęty leżały miesiącami zapakowane; j) złośliwie zmieniała terapeutów np. dzieci z autyzmem wbrew dobru dziecka i bez jakiegokolwiek uzasadnienia; k) zmuszała pracowników obsługi do posługiwania jej w prywatnych potrzebach (dowóz, pranie odzieży, posiłki w Przedszkolu); l) wypisywała urlopy wypoczynkowe bez wniosku pracownika, albo udzieliła urlopu 10 kwietnia 2020 r. wszystkim pracownikom SMS-em; ł) bezzasadnie odmawiała udzielenia urlopu okolicznościowego; m) zmieniała samodzielnie na wnioskach pracowników o świadczenia ZFŚS dane o zarobkach; n) nie wypłacała wynagrodzenia za nadgodziny lub nie zapewniała czasu wolnego od pracy. To tylko przykładowe zachowania skarżącej ustalone przez organ prowadzący w postępowaniu wyjaśniającym, na które powołuje się zarządzenie. Zdaniem Sądu nagromadzenie tych negatywnych zachowań i ich ciężar gatunkowy dowodzą, że skarżąca w zakresie wykonywania obowiązków dyrektora zasługiwała na jednoznacznie negatywną ocenę organu. Okoliczności nagromadzone w zarządzeniu ujawniane w miarę badania skarg pracowników Przedszkola mogły bezwzględnie być objęte pojęciem "przypadku szczególnie uzasadnionego". Ich liczba i częstotliwość jest tak znaczna, że organ nie mógł zachować się inaczej. Zwłaszcza, że kolejne organy i instytucje przeprowadzając czynności kontrolne niezależnie od siebie (z wyjątkiem Rzecznika Dyscyplinarnego, Komisji Odwoławczej przy Wojewodzie i PSSE w K., ale co do lat 2017-2018) ustalały fakty i okoliczności korespondujące nie tylko ze sobą, ale przede wszystkim potwierdzające i uwiarygodniające wyjaśnienia i oświadczenia rodziców dzieci, nauczycieli, terapeutów i pracowników obsługi Przedszkola. Co do czasu trwania postępowania wyjaśniającego to stwierdzić należy, że przypadek skarżącej wymagał – jak się okazało – natychmiastowej reakcji organu prowadzącego, ale działanie w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego nie mogło odbyć się kosztem obiektywnej oceny. Ta natychmiastowa reakcja przejawiła się zawieszeniem dyrektora w czynnościach. Zdaniem Sądu pierwszej instancji powołane w zarządzeniu okoliczności są konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdują pełne potwierdzenie w szeroko zgromadzonym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, wynika bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. Takie wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym jasno ukazały motywy, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz pozwoliły Sądowi na ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. W ocenie Sądu uznanie przez skarżącą, że powołane w zaskarżonym zarządzeniu zdarzenia nie były zdarzeniami nagłymi i jako takie nie mogą uzasadniać zastosowania trybu z art. 66 ust. 1 pkt 2 (czyli jej odwołania w trybie natychmiastowym) wynika z błędnej wykładni przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, ograniczającej ją tylko do przypadków "nagłych", podczas gdy "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" jest albo zdarzenie nagłe powodujące natychmiastową konieczność odwołania dyrektora albo naruszanie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania, które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki, w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, zagrażając przez to interesowi publicznemu, w tym szeroko rozumianemu dobru dzieci. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. J., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1) art. 66 ust. 2 Prawa oświatowego poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż podniesione przez organ prowadzący zarzuty zawarte w uzasadnieniu zarządzenia Burmistrza K. nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora przedszkola należą do kategorii szczególnie uzasadnionych przypadków dających możliwość odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego; 2) art. 72 ust. 3 Prawa oświatowego poprzez jego złamanie uznając że okoliczność iż organ prowadzący nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie uchwały Rady Pedagogicznej z wnioskiem o odwołanie skarżącej ze stanowiska Dyrektora [...], nie stanowi istotnego naruszenia prawa w procedurze odwoławczej dyrektora z pełnionej funkcji. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa od organu, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz K. wniósł o jej oddalenie, a także przyznanie kosztów zastępstwa prawnego wedle norm przepisanych oraz zwrotu opłaty skarbowej od przedłożonego pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie dochodzi, wzorem jurysdykcyjnego odwoławczego postępowania administracyjnego, do ponownego rozpoznania sprawy. Jak zostało to już wskazane Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje, stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. zaskarżony wyrok jedynie w granicach wyznaczonych w skardze kasacyjnej. Jeszcze raz należy podkreślić, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że to tylko strona skarżąca kasacyjnie formułuje zarzuty kierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi wskazując w sposób wiążący Naczelny Sąd Administracyjny te konkretne przepisy prawa materialnego lub prawa procesowego, które w ocenie tej strony zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Tym samym nawet w przypadku, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazywałoby na te okoliczności lub fakty, które mogłyby wskazywać, że w istocie naruszono inny przepis prawa niż wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej, to nie może Naczelny Sąd Administracyjny jedynie na podstawie przytoczonej argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uzupełnić lub dodać do zarzutów tego środka zaskarżenia nowego lub kolejnego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 151/12; wyrok NSA z 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt III FSK 1476/23; wyrok NSA z 26 marca 2025 r. sygn. akt II GSK 461/22; wyrok NSA z 25 marca 2025 r. sygn. akt III FSK 510/23; wyrok NSA z 20 marca 2025 r. III OSK 1435/24). Tym samym związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością ich prawidłowego zredagowania już w samej skardze kasacyjnej przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny. Zaprezentowany pogląd w pełni dotyczy tej sprawy. Jak bowiem wynika z porównania treści zarzutów skargi kasacyjnej z treścią jej uzasadnienia, zarzuty te wprost wskazują na wadliwe ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie zaistniała przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku jako podstawy do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w publicznym przedszkolu w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 66 ust. 2 Prawa oświatowego poprzez uznanie, że podniesione w uzasadnieniu zarządzenia Burmistrza K. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] okoliczności uzasadniają ich zaliczenie do szczególnie uzasadnionych przypadków uzasadniających odwołanie dyrektora publicznego przedszkola w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Kolejny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego dotyczy naruszenia art. 72 ust. 3 Prawa oświatowego poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Burmistrza K. w zakresie uchwały Rady Pedagogicznej Przedszkola [...] w K. w zakresie zawartego w tej uchwale wniosku o odwołanie skarżącej kasacyjnie jako Dyrektora [...], co powinno być ocenione jako istotne naruszenie prawa w procedurze odwołania dyrektora z tak pełnionej funkcji kierowniczej. Zarzut naruszenia art. 66 ust. 2 ww. ustawy jest niezasadny. Przepis ten stanowi, że kurator oświaty wydaje opinię w procedurze odwołania dyrektora szkoły (przedszkola) o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, w terminie 21 dni od dnia otrzymania wystąpienia organu prowadzącego daną szkołę (przedszkole). W tym zakresie nie tylko zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 66 ust. 2 Prawa oświatowego, ale konsekwentnie w całym uzasadnieniu tejże skargi strona skarżąca kasacyjnie powołuje się na naruszenie art. 66 ust. 2 ww. ustawy. Ani razu nie wskazuje się na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Oceniając ten zarzut należy wskazać, że w tej sprawie Burmistrz K. pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr: [...] zwrócił się o opinię do Opolskiego Kuratora Oświaty w sprawie zamiaru odwołania skarżącej kasacyjnie z funkcji Dyrektora Przedszkola [...] w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Opolski Kurator Oświaty wyraził w dniu [...] stycznia 2021 r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ww. ustawy negatywną opinię co do zamiaru odwołania w tym trybie skarżącej kasacyjnie z zajmowanej funkcji kierowniczej w Przedszkolu [...] w K. Ustawodawca nałożył w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego na organ prowadzący daną szkołę lub przedszkole obowiązek zasięgnięcia opinii właściwego kuratora oświaty, co w tej sprawie zostało dokonane. Tym samym skoro w tej sprawie Opolski Kurator Oświaty wydał w terminie 21 dni swoją opinię co do zamiaru odwołania skarżącej kasacyjnie z zajmowanego stanowiska, to nie został naruszony art. 66 ust. 2 Prawa oświatowego. Nie ulega także wątpliwości, że warunkiem poprawnego przeprowadzenia postępowania w tym zakresie było jedynie zwrócenie się o opinię przez organ prowadzący do właściwego kuratora oświaty. Sama natomiast treść opinii nie stanowiła warunku wydania zarządzenia w sprawie odwołania na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Tym samym nawet w przypadku, gdy kurator oświaty wyraził negatywną opinię co do zamiaru odwołania dyrektora publicznego przedszkola, to organ prowadzący mógł takiej opinii nie uwzględnić. Także w orzecznictwie sądowym wyrażono trafny pogląd, że treść takiej opinii nie jest wiążąca dla organu prowadzącego w procedurze odwołania dyrektora na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa światowego (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 3350/21). Nie jest zasadny kolejny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 72 ust. 3 Prawa oświatowego. Wadą tak sformułowanego zarzutu jest wskazanie na "złamanie" tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Zarzut naruszenia prawa materialnego może polegać albo na błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, albo też na niewłaściwym zastosowaniu takiego przepisu. Jedynie biorąc pod uwagę treść uzasadnienia skargi kasacyjnej można uznać, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez uznanie, że nie było obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Burmistrza K. w zakresie treści uchwały Rady Pedagogicznej Przedszkola [...] w K. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w sprawie wystąpienia do organu prowadzącego Przedszkole [...] w K. z wnioskiem o odwołanie skarżącej kasacyjnie z funkcji Dyrektora tego Przedszkola. Zgodnie z art. 72 ust. 3 Prawa oświatowego w przypadku wystąpienia przez radę pedagogiczną z wnioskiem o odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora lub z innego stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce, organ uprawniony do odwołania jest obowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i powiadomić o jego wyniku radę pedagogiczną w ciągu 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz K. po otrzymaniu ww. uchwały przeprowadził postępowanie wyjaśniające poprzez analizę materiału dowodowego zgromadzonego przez Radę Miejską w K. w trakcie rozpatrywania skarg na skarżącą kasacyjnie jako Dyrektora Przedszkola [...] w K. Burmistrz K. powiadomił Radę Pedagogiczną ww. Przedszkola o wyniku tak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego pismem z dnia 22 lutego 2021 r. (akta sprawy, karta nr 42). Wprawdzie nie został dochowany 14-dniowy termin do powiadomienia Rady Pedagogicznej Przedszkola [...] w K. o wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jednakże to uchybienie nie miało w tej sprawie istotniejszego znaczenia. Termin ten ma bowiem jedynie charakter instrukcyjny, a jego przekroczenie nie wywołuje żadnych skutków dla organu prowadzącego szkołę lub przedszkole. Należy przy tym wskazać, że także wniosek rady pedagogicznej złożony na podstawie art. 72 ust. 2 Prawa oświatowego nie jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę i nie powoduje wszczęcia postępowania w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły lub przedszkola. Jest to jedynie sygnalizacja sytuacji, jaka w danej szkole lub przedszkolu zaistniała i po dokonaniu czynności wyjaśniających organ prowadzący szkołę samodzielnie decyduje, czy wszcząć procedurę odwołania dyrektora publicznej placówki oświaty, czy też nie wszczynać takiej procedury. Przepisy nie przewidują także możliwości zaskarżenia przez radę pedagogiczną czynności podejmowanych przez organ prowadzący po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 72 ust. 3 Prawa oświatowego, jak i braku wszczęcia postępowania odwoławczego przez organ prowadzący po ocenie, że nie występują okoliczności uzasadniające odwołanie danej osoby ze stanowiska kierowniczego w danej szkole (przedszkolu). Tym samym w tej sprawie naruszenie art. 72 ust. 3 Prawa oświatowego przez organ prowadzący Przedszkole [...] w K. dotyczyło jedynie niedochowania instrukcyjnego terminu wynikającego z tego przepisu i nie miało w istocie żadnego znaczenia dla rozstrzygania w tej sprawie. Ponieważ w skardze kasacyjnej żadnych innych zarzutów nie sformułowano, a zawarte w niej zarzuty okazały się niezasadne, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł w punkcie pierwszym o jej oddaleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od A. J. zasądzić na rzecz Gminy K. kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).