III OSK 11/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 146/17 w sprawie ze skargi E. H. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie propozycji nowych warunków pełnienia służby postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 28 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt III SAB/Kr 146/17) oddalił skargę E. H. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie propozycji nowych warunków pełnienia służby. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 27 kwietnia 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. złożył E. H. propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w K. z miejscem jej wykonywania w [...]. W ww. propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. Skarżąca propozycję przyjęła 10 maja 2017 r., natomiast pismem z 17 maja 2017 r. wezwała organ do przedstawienia jej propozycji służby, a pismem z 19 maja 2017 r. złożyła odwołanie od otrzymanej propozycji. Pismem z 23 czerwca 2017 r. organ poinformował stronę, że przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza i jednocześnie nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Pismem z 25 lipca 2017 r. skarżąca skierowała zażalenie na bezczynność organu i niezałatwienie sprawy w terminie bezpośrednio do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W odpowiedzi Ministerstwo Finansów pismem z 11 sierpnia 2017 r. poinformowało, że w sprawie propozycji pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwiania sprawy. E. H. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na wyrok tego Sądu z 28 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 927/17, który przyjął, że pisemna propozycja pracy złożona skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i sformułowana w piśmie z [...] maja 2017 r. stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z treści zaś art. 169 ust. 4 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i tok jej wydawania jako decyzji administracyjnej podlega procedurze administracyjnej. Tym samym zarówno propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7, jak i propozycja służby skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 169 ust. 4 w związku z art. 165 ust. 7 ww. decyzji są objęte kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. (propozycja służby) lub na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (propozycja zatrudnienia). W obu tych przypadkach bezczynność organu także jest objęta kognicją sądu administracyjnego, co wprost wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Sąd w tej sprawie jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżącej organ przedłożył pisemną propozycję zatrudnienia, ale nie pełnienia służby. Odwołując się do art. 165 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, Sąd wskazał, że z dniem 1 marca 2017 r. skarżąca będąca do tej pory funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Urzędzie Skarbowym w N. Wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej, a ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby wprowadzając i takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex lege funkcjonariuszami służby celno-skarbowej. W ustawie wprowadzono tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzielił poglądu strony skarżącej, że obowiązujące przepisy pozwalają funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej do zaproponowana tylko dalszych warunków służby, ale już nie warunków pracy (zatrudnienia na podstawie Kodeksu pracy). To sam ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, ale z szeregu poniższych przepisów z których wprost wynika, że taki był właśnie zamiar ustawodawcy, przykładowo art. 167 ust. 4, art. 169 ust. 3 i art. 171 ust. 1 pkt 2, art. 174 ust. 3 i art. 175 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Tym samym o bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań. Natomiast skoro w sprawie nie istniał po stronie organu obowiązek przedkładania skarżącej jedynie propozycji służby, to nie można zasadnie uznać, że organ jest bezczynny w zakresie braku przedłożenia skarżącej propozycji służby. I chociaż obowiązujące przepisy nie nakazują przedłożenia propozycji służby, to nie oznacza to, że organ takiej propozycji nie może skarżącej złożyć. Wręcz przeciwnie, powinien w pierwszej kolejności rozważyć i zaproponować skarżącej warunki służby, a gdyby złożenie takiej propozycji było niemożliwe, niedopuszczalne lub z innych przyczyn naruszałoby prawo, to należy skarżącej złożyć propozycję pracy uzasadniając to przesłankami (zawartymi w samej propozycji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie stwierdza jedynie, że nie było podstawy prawnej do składania skarżącej – niezależnie od okoliczności – tylko propozycji służby w administracji celno-skarbowej. Ponieważ organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego skarga na bezczynność podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. H., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 165 ust. 3 i 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności ponieważ przedstawił skarżącemu propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 ww. ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie. Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego "postanowienia" rozpoznanie skargi i "zmianę postanowienia" w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego "postanowienia" w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżąca wniosła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby i w tym zakresie organ pozostaje w bezczynności. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania strony skarżącej przeprowadzenia rozprawy w sprawie, istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość, z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Z przepisów tych, stanowiących regulacje szczególne w rozumieniu art. 90 § 1 P.p.s.a., wynika odpowiednio, że "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2 ) oraz "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Mając na uwadze występujące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, jak również niemożność jej przeprowadzenia przy użyciu urządzeń technicznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 zzs4 ww. ustawy, zdecydowano o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, umożliwiając jednocześnie stronom pisemne wypowiedzenie się w sprawie. Zauważyć następnie trzeba, że zgodnie z art. 189 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) "[j]eżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie". Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, opubl. ONSAiWSA z 2010, nr 3, poz. 40). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 189 P.p.s.a. na skutek okoliczności dostrzeżonych z urzędu zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, a skarga odrzuceniu. Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd ten uznał skargę za dopuszczalną, gdyż przyjął, iż ma do czynienia ze sprawą sądowoadministracyjną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarówno propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, jak i propozycja służby skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 169 ust. 4 w związku z art. 165 ust. 7 tej ustawy są objęte kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. (propozycja służby) lub na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (propozycja zatrudnienia). W obu tych przypadkach bezczynność organu także jest objęta kognicją sądu administracyjnego, co wprost wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie rozważył jednak skutków prawnych, jakie wywołało skierowanie do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej propozycji zatrudnienia oraz jej przyjęcie przez funkcjonariusza. Tymczasem, jak przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjny, a który to pogląd podziela również Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, w świetle z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, jednakże aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Nie można w takim przypadku domniemywać konieczności załatwienia sprawy w drodze decyzji, bowiem domniemanie to jest możliwe do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy jej załatwienia. Taka sytuacja nie ma natomiast miejsca w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, ONSAiWSA z 2019 r., nr 5, poz. 71). Z podobnych przyczyn pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia złożona skarżącej nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bowiem nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga także sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy i nie kreuje praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te - wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ww. ustawy), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 ) przez samego funkcjonariusza. Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej działający w ramach władztwa administracyjnego. Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego) i stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 10/21, 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 16/21 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 349/21). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że pisemna propozycji zatrudnienia, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, nie jest innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie jest zatem objęta kognicją sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Nie ma przy tym znaczenia, jakiego rodzaju złożenia propozycji oczekiwała skarżąca, bowiem użycie w art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej spójnika "albo" oznacza, że jeden adresat (pracownik lub funkcjonariusz) może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji, chociaż organ może również nie złożyć pracownikowi/ funkcjonariuszowi żadnej propozycji (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy z 16 listopada 2016 r.). Złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zatrudnienia prowadzi do niedopuszczalności złożenia przez organ temu samemu funkcjonariuszowi propozycji służby. Organ jest bowiem upoważniony do złożenia tylko jednej z dwóch możliwych opcji, co słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji powyższego ponieważ właściwość sądów administracyjnych co do żądania złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania uznając, że w sprawie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, gdyż zaskarżony wyrok został uchylony z przyczyn dostrzeżonych przez Sąd kasacyjny z urzędu.