III OSK 102/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2021r. sygn. akt II SA/Wa 2153/20 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 września 2020 r. nr 010000/620/5330/2013/CSW w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 20 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 2153/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 2 września 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53 ze zm., dalej jako: u.o.e.i.r.), organ odmówił przyznania małoletniej A.A. renty rodzinnej w drodze wyjątku, wskazując, że powołany przepis wymaga spełnienia wszystkich warunków w nim określonych, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ podał, że skarżąca miała przyznaną rentę rodzinną w drodze wyjątku, po zmarłym ojcu, której wypłata była realizowana do 31 maja 2020 r. Jednakże okoliczności przyznania świadczenia w drodze wyjątku uległy zmianie, gdyż ze zgormadzonej dokumentacji wynika, że średni dochód rodziny wynosi obecnie 5157,19 zł brutto, a średni miesięczny dochód na osobę w rodzinie - 1293,80 zł brutto i jest wyższy od kwoty najniższej emerytury, która od 1 marca 2020 r. wynosi 1200 zł brutto. Organ podniósł przy tym, że dochód przypadający na osobę w rodzinie może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych, ale trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb. W związku z tym nie można uznać, że skarżąca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o jej uwzględnienie i przyznanie przez organ renty rodzinnej w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami k.p.a., a ustalenia w zakresie braku spełnienia łącznie wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku jest w ustalonym stanie faktycznym prawidłowe. Podkreślono, że do przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r., wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie, a brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Wskazano, że organ trafnie przyjął, że nie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Wprawdzie przepisy u.o.e.i.r. nie zawierają definicji pojęcia "niezbędne środki utrzymania", ale zasadnie organ przyjął, że pojęcie to odnieść należy do kwoty najniższej emerytury. Wykazany dochód na jednego członka rodziny przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego, które od 1 marca 2020 r. wynosi 1200 zł brutto, co nie pozwala na uznanie, że skarżąca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Natomiast przepis art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodła A.A., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 k,p.a., art. 77 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja nie zawierała w swoim uzasadnieniu jakiekolwiek konkretnego odniesienia do indywidualnej sytuacji skarżącej kasacyjnie oraz jej rodziny, w tym kosztów utrzymania skarżącej kasacyjnie oraz jej rodziny, ograniczając się jedynie do wskazania przychodu na osobę w gospodarstwie domowym skarżącej kasacyjnie i konstatacji, że przekracza on kwotę minimalnej emerytury; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, w której organ nie dokonał jakichkolwiek ustaleń faktycznych ani jakiejkolwiek oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w zakresie spełniania przez skarżącą kasacyjnie pozostałych, poza przesłanką "braku niezbędnych środków utrzymania", przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r.; II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: - art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. poprzez błędne przyjęcie, że nawet minimalne przekroczenie niezastrzeżonego ustawowo progu dochodowego (kwota minimalnej emerytury) skutkuje automatyczną koniecznością wydania decyzji odmownej osobie ubiegającej się o świadczenie specjalne w sytuacji, w której umieszczenie w ww. przepisie nieostrej, nieobwarowanej żadnymi skonkretyzowanymi limitami przesłanki "braku niezbędnych środków utrzymania" było celowym zabiegiem ustawodawcy, mającym na celu przydanie Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych elastyczności w kwestii przyznawania świadczeń specjalnych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przyznanie mu jako pełnomocnikowi z urzędu kosztów pomocy prawnej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, oświadczając, że nie zostały one pokryte w całości bądź w części oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że ani organ, ani Sąd I Instancji nie dokonali oceny wszystkich wskazanych w art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. przesłanek przyznania świadczenia specjalnego, lecz dokonali jedynie bardzo rudymentarnej, opartej wyłącznie na niezastrzeżonym ustawowo limicie (wysokości minimalnej emerytury), oceny przesłanki z art. 83 ust. 1 lit. d u.o.e.i.r. Wskazano, że wprawdzie wykluczenie chociażby jednej z przesłanek wyłącza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku, to jednak określona w powołanym przepisie ich kolejność nie jest przypadkowa i zawężenie oceny jedynie do oceny, czy wnioskodawca "nie ma niezbędnych środków utrzymania" pomija zarówno cel przyznania tego rodzaju świadczenia, jak i zmienia jego charakter ze świadczenia z emerytalno-rentowego na świadczenie z zakresu pomocy społecznej. Zarzucono, że bezrefleksyjne zastosowanie kryterium dochodowego, osiąganego przez dane gospodarstwo domowe, jedynie lekko przekraczającego minimalne świadczenie emerytalne, nie ma racji bytu. Kryterium dochodowe może być pomocne, ale z uwzględnieniem całej, zindywidualizowanej sytuacji, w jakiej znajduje się konkretny wnioskodawca, czego w przedmiotowej sprawie nie oceniono. Podniesiono, że minimalna emerytura nie może być traktowana jako bezwzględny wskaźnik, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. Podnieść należy, że art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. formułuje trzy przesłanki, których kumulatywne spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Zatem brak spełnienia chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Przesłankami tymi są: 1/ brak spełnienia warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowany szczególnymi okolicznościami, 2/ niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem, 3/ brak niezbędnych środków utrzymania. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, że nawet minimalne przekroczenie niezastrzeżonego ustawowo progu dochodowego skutkuje koniecznością wydania decyzji odmownej, podczas gdy w ocenie autora skargi kasacyjnej umieszczenie w powołanym przepisie nieostrej przesłanki "braku niezbędnych środków utrzymania" było celowym zabiegiem ustawodawcy, mającym na celu przyznanie organowi elastyczności w kwestii świadczeń specjalnych. Słusznie wywodzi przy tym skarżąca kasacyjnie, że przesłanka "braku niezbędnych środków utrzymania" nie została sprecyzowana przez ustawodawcę. Jednakże w judykaturze wypracowane zostało stanowisko, że metodą wyjaśnienia tego pojęcia może być odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 15 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2248/12, wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. I OSK 292/11, wyrok NSA z 27 września 2006 r., sygn. I OSK 1112/06, wyrok z 7 października 2021 r., sygn. I OSK 4478/21). Za uzasadnione należy bowiem uznać twierdzenie, że najniższe świadczenie przyznane w trybie zwykłym, umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Przy czym, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, chodzi tu o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu. Ponadto przedstawione wyżej odniesienie się do kwoty najniższego świadczenia wydaje się stanowić obiektywny, jednakowy dla wszystkich wnioskodawców, miernik spełnienia przesłanki ustawowej. Natomiast takiego obiektywizmu przy ocenie kryterium niezbędnych środków utrzymania nie zapewnia np. kryterium wydatków. W tej sytuacji nie jest zasadny zarzut, że organ nie uwzględnił całokształtu sytuacji materialnej skarżącej kasacyjnie, a zatem także wydatków, jakie ponosi oraz kwoty jaką realnie dysponuje. Należy przy tym podnieść, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są także orzeczenia, w których wskazywano, że kwoty minimalnego świadczenia nie można traktować jako bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku, lecz zapadały one w odmiennych stanach faktycznych. Przy czym wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej w powołanych przez niego wyrokach o sygn. akt I OSK 137/08 oraz I OSK 1721/09 wyrażono pogląd, że wysokość najniższego świadczenia może wyznaczać kwotowo granicę niezbędnych środków utrzymania i nie narusza to przepisów prawa. Skoro zatem wysokość dochodu na osobę w rodzinie skarżącej kasacyjnie przekroczyła wysokość najniższej emerytury, to słusznie Sąd I instancji uznał, że nie została spełniona jedna z trzech przesłanek, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r., a w związku z tym dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Odnosząc natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że jako nieskuteczny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Należy zaś podkreślić, że granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy, determinując zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest bowiem na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zatem obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Dokonując zatem rekonstrukcji z treści zarzutu i uzasadnienia skargi należy przyjąć, że chodziło o niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi, która w przekonaniu strony skarżącej powinna była być uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera konkretnego odniesienia do jej indywidualnej oraz sytuacji jej rodziny oraz że organ nie dokonał jakichkolwiek ustaleń faktycznych ani oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie spełniania przez skarżącą kasacyjnie pozostałych, poza przesłanką "braku niezbędnych środków utrzymania", przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. Zarzut ten byłby jednak uzasadniony, gdyby Sąd I instancji, ustalając istotne naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej oraz stwierdzając, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, mimo to nie spełnił dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. W przedmiotowej sprawie WSA prawidłowo uznał, że nie doszło do takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w uzasadnieniu decyzji wskazał, z jakich powodów odmówił przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku. Biorąc pod uwagę wykładnię art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r., przyjętą przez Sąd I instancji, a która z wyżej podanych względów nie została skutecznie zakwestionowana, nie doszło zatem do naruszenia powołanych przepisów postępowania. Organ dokonał także prawidłowej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie przekroczył przysługujących mu granic uznania administracyjnego. W tych okolicznościach Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. jest zatem zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Natomiast okoliczność, że WSA wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony nie oznacza, że doszło do naruszenia powołanych przepisów. Jeżeli bowiem sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.), który rozpoznaje go w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.