III FW 2/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia WSA (del.) Anna Juszczyk-Wiśniewska, po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej wniosku Prezydenta Miasta M. z dnia 16 marca 2023 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta M. a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w M. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie egzekucji świadczeń pieniężnych p o s t a n a w i a: wskazać Prezydenta Miasta M. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.

POSTANOWIENIE 1.1. Wnioskiem z dnia 16 marca 2023 r. Prezydent Miasta M. (dalej: "Prezydent Miasta") wystąpił na podstawie art. 22 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w M. poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia zarzutu wniesionego przez zobowiązaną M. P. dotyczącego zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w związku ze wszczętą przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. egzekucją z ułamkowej części nieruchomości. W ocenie Prezydenta Miasta to Naczelnik Urzędu Skarbowego w M.(dalej: "NUS") jest organem właściwym do rozpatrzenia zarzutu wniesionego przez zobowiązaną M. P. w piśmie z dnia 10 października 2022 r. dotyczącego zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w związku ze wszczętą przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. egzekucją z ułamkowej części nieruchomości. Dlatego też przekazanie przez ten organ egzekucyjny Prezydentowi Miasta do rozpatrzenia zarzutu zobowiązanej po myśli przepisu art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego było bezzasadne. 1.2. W odpowiedzi na wniosek, NUS wskazał, że Prezydent Miasta jest w tej sprawie organem egzekucyjnym prowadzącym postępowanie (Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzi jedynie egzekucję do nieruchomości zobowiązanej), to jest on również właściwy do rozpoznania zarzutu, który wniosła w tej sprawie zobowiązana. Naczelnik Urzędu Skarbowego jako "inny organ egzekucyjny uprawniony do stosowania środków egzekucyjnych" nie jest uprawniony do orzekania w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta. Zatem wskazanie Prezydenta Miasta jako organu egzekucyjnego właściwego do rozpoznania wniesionego przez zobowiązaną zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego jest, zdaniem NUS, uzasadnione. 2. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: 2.1. Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której co do zakresu właściwości organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która musi być usunięta na skutek zastosowania środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozstrzygnięcia tożsamej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się lub odmawiają zajęcia się co najmniej dwa organy. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego to wskazanie organu administracji publicznej właściwego w sprawie na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu stosowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny środka. 2.2. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty te - zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17. 06. 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym do dnia 29.07.2020r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 479, dalej: "u.p.e.a.") - zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Przesłanki stanowiące podstawę wniesienia zarzutów z stanie prawym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie enumeratywnie wymienia art. 33 u.p.e.a., zaś procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 u.p.e.a. Zgodnie z art. 33 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Przedstawione w art. 33 § 1 u.p.e.a. przesłanki stanowią katalog zamknięty. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być zatem wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w tym przepisie, a nie jakiekolwiek wyrażone niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej. Tylko zarzuty prawidłowo zgłoszone, a więc zgłoszone w terminie i znajdujące oparcie w jednej z wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. przyczyn, podlegają rozpatrzeniu przez organ egzekucyjny w trybie określonym w art. 34 u.p.e.a. (por. wyroki NSA z dnia: 18.01.2012 r., sygn. akt II FSK 1244/10, 18.08.2015 r., sygn. akt II FSK 1688/13, 18.11.2015 r., sygn. akt II FSK 2594/13). 2.3. Natomiast zgodnie z art. 19 § 2 u.p.e.a. właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz miasta stołecznego Warszawy jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. 2.4. W przedmiotowej sprawie, M. P. wniosła do Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Naczelnik Urzędu Skarbowego w dniu 16 lutego 2023 r., działając w oparciu o przepis art. 65 1 k.p.a., wystosował do Prezydenta Miasta M. "Zawiadomienie o przekazaniu wniosku do właściwego organu" zarzutu wniesionego przez zobowiązaną M. P. dotyczącego zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w związku ze wszczętą przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. egzekucją z ułamkowej części nieruchomości zobowiązanej. Prezydent Miasta M. wskazał natomiast, że organem egzekucyjnym właściwym do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci egzekucji z nieruchomości był wyłącznie Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. i w konsekwencji powinien był rozpoznać zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Z powyższym nie zgodził się Naczelnik Urzędu Skarbowego. 2.5. Egzekucja z nieruchomości stanowi jeden z najbardziej drastycznych i dotkliwych dla zobowiązanego środek egzekucyjny należności pieniężnych. Egzekucja z nieruchomości jako środek egzekucyjny w egzekucji należności pieniężnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym została wprowadzona ustawą z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw z dniem 30 listopada 2001 r. Do dnia 21 listopada 2013 r. egzekucja z nieruchomości stanowiła środek egzekucyjny o szczególnym i wyjątkowym charakterze, stosowany w ostateczności, jeżeli zastosowanie innych środków egzekucyjnych nie było możliwe lub okazało się bezskuteczne, a egzekucja była prowadzona w celu wyegzekwowania należności pieniężnych określonych w decyzji ostatecznej . W literaturze podkreślano, że "egzekucja z nieruchomości uznana została przez ustawodawcę za środek najbardziej uciążliwy dla zobowiązanego i dlatego stosowanie tej egzekucji powinno należeć do wyjątków, a nie do reguły" .[ W. Grześkiewicz, Przesłanki zastosowania egzekucji administracyjnej [w:] Egzekucja z nieruchomości w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Aspekty teoretyczno-praktyczne, Warszawa 2008, R. Hauser, Z. Leoński, Egzekucja administracyjna. Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995, s. 115-116.Podobnie w orzecznictwie sądowym w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej u.p.e.a. z 2001 r. wskazywano, że "w ustawowej konstrukcji administracyjnego postępowania egzekucyjnego egzekucja z nieruchomości traktowana jest jako środek o charakterze ostatecznym, do którego zastosowania organ egzekucyjny jest uprawniony dopiero w momencie, gdy zawiodą inne instrumenty prawne wyegzekwowania należności. (...) O zagrożeniu skutkami egzekucji z nieruchomości można mówić zatem dopiero z chwilą, gdy zastosowanie innych instrumentów zapewniających przymusowe wykonanie zobowiązania okaże się niemożliwe lub bezskuteczne." Obecnie brak jest na gruncie u.p.e.a. szczególnych przesłanek do zastosowania wobec zobowiązanego środka przymusu w formie egzekucji z nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że model egzekucji administracyjnej został ukształtowany w taki sposób, że organem egzekucyjnym do prowadzenia egzekucji z nieruchomości jest wyłączenie Naczelnik Urzędu Skarbowego. Powyższy model determinuje każdorazowo konieczność przekazania przez organ egzekucyjny prowadzący postępowanie egzekucyjne wniosku o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci egzekucji z nieruchomości do Naczelnika Urzędu Skarbowego. Ten ostatni pozostaje organem, wyłącznie właściwym w zakresie przekazanego wniosku tzn. wyłącznie właściwym do stosowania środka egzekucyjnego w egzekucji z nieruchomości. W pozostałym natomiast zakresie właściwy jest nadal dotychczasowy organ egzekucyjny, do którego należy także w stanie prawnym mający zastosowanie w niniejszej sprawie rozpoznanie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skoro Prezydent Miasta M. jest w przedmiotowej sprawie organem egzekucyjnym prowadzącym postępowanie, to jest on również właściwy do rozpoznania zarzutu, który wniosła w tej sprawie zobowiązana. Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. jako "inny organ egzekucyjny uprawniony do stosowania środków egzekucyjnych" nie jest uprawniony do orzekania w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta M., bowiem Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzi jedynie egzekucję ze składnika majątkowego do której prowadzenia nie jest uprawiony Prezydent Miasta. Prezydent Miasta M. będący w niniejszej sprawie zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym prowadzącym postępowanie egzekucyjne jest organem który posiada wszelkie kompetencje w zakresie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. 2.6. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 19 § 1 u.p.e.a. wskazał, że organem właściwym do rozpoznania zarzutu na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego jest Prezydent Miasta M. 2.7. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Anna Juszczyk-Wiśniewska Anna Dalkowska Paweł Borszowski