III FW 1/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek (Sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej wniosku Burmistrza Miasta C. z dnia 8 sierpnia 2022 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta C. a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w C. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie egzekucji świadczeń pieniężnych postanawia: wskazać Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. jako organ właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego z tytułu egzekucji świadczeń pieniężnych.

Wnioskiem z 8 sierpnia 2022 r. Burmistrz Miasta C. (dalej: Burmistrz) wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w C. (dalej: Naczelnik) w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie egzekucji świadczeń pieniężnych. Burmistrz w uzasadnieniu wniosku podał, że 29 stycznia 2021 r. zawarł z Naczelnikiem porozumienie, na mocy którego przejął zadania z zakresu egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Działając jako organ egzekucyjny dokonał 1 czerwca 2021 r. zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Naczelnik 8 marca 2022 r. również dokonał zajęcia tego rachunku bankowego. W ocenie Burmistrza nie może on przejąć spraw po zbiegu od innych organów egzekucyjnych i łącznie prowadzić egzekucji administracyjną z tytułu innego niż opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Naczelnik odpowiadając na wniosek wskazał, że w związku z faktem, iż Burmistrz jako pierwszy dokonał zajęcia wierzytelności pieniężnej z rachunku bankowego na podstawie art. 63 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm. – dalej: u.p.e.a.) powinien przejąć łączne prowadzenie egzekucji do tego składnika majątkowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 - dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy. Zaistniały w niniejszej sprawie spór jest negatywnym sporem kompetencyjnym bowiem, żaden z uczestniczących w sporze organów nie uważa się za właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z regułą wyrażoną w przepisie art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. - dalej: k.p.a.) organy przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Posłużenie się przez ustawodawcę koniunkcją oznacza, że organem właściwym jest organ, który jest właściwy zarówno rzeczowo i miejscowo. Poprzez odesłanie zawarte w art. 18 u.p.e.a. przepis ten ma również zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Brak którejkolwiek z tych właściwości powoduje, że dany organ nie jest właściwy. Redakcja art. 19 k.p.a. wskazuje, że badanie jakiejkolwiek właściwości organu administracyjnego należy rozpocząć od ustalenia właściwości rzeczowej. Właściwość rzeczowa to zdolność prawna danego organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danego rodzaju spraw. Artykuł 19 u.p.e.a. reguluje właściwość rzeczową organów egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wskazuje podmioty będące takimi organami. Zgodnie z § 1 tego artykułu ustawodawca przyjął w odniesieniu do naczelnika urzędu skarbowego rozwiązanie, zgodnie z którym organ ten jest organem egzekucyjnym o właściwości ogólnej, właściwym we wszystkich tych przypadkach, w których kompetencja do pełnienia funkcji organu egzekucyjnego w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym nie została zastrzeżona na rzecz organu o właściwości szczególnej (por. uchwała NSA z 8 grudnia 2014 r., sygn. akt II FPS 5/14 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Te ostanie zostały wyszczególnione w art. 19 § 2–8 u.p.e.a., w tym swoim zakresem unormowania obejmują także organy gminy. Z unormowania zawartego w art. 19 § 2 u.p.e.a. wynika, że właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład miasta stołecznego Warszawy jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Zgodnie z art. 19 § 8 u.p.e.a. organem egzekucyjnym w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych może być ponadto inny organ w zakresie określonym odrębnymi ustawami. W kontekście unormowania art. 19 § 8 u.p.e.a. należy zwrócić uwagę na regulację art. 30 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2022 r. poz. 813 ze zm.; dalej: ustawa o KAS) zgodnie z którą naczelnik urzędu skarbowego może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw należących do właściwości tego organu, jednostce samorządu terytorialnego lub związkowi takich jednostek, jeżeli odrębne przepisy tak stanowią (ust. 1). Powierzenie prowadzenia spraw następuje na podstawie porozumienia naczelnika urzędu skarbowego z jednostką samorządu terytorialnego lub związkiem takich jednostek (ust. 2). W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego przykład unormowania odrębnego w powyższym zakresie może stanowić art. 6qa ust.1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r. poz. 2519 ze zm. - dalej: u.c.p.g.). Stosownie do treści tego przepisu właściwy organ gminy, do której nie stosuje się art. 19 § 2 u.p.e.a., może wykonywać zadania z zakresu egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie porozumienia z naczelnikiem urzędu skarbowego. Przepis art. 6qa u.p.c.g. zastrzega jednocześnie, że porozumienie takie nie może jednak dotyczyć prowadzenia egzekucji należności pieniężnych z nieruchomości. Przez pojęcie "właściwy organ gminy" należy rozumieć organy wykonawcze gminy, a więc wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Podmioty te w wyniku zawarcia porozumienia, o którym mowa w art. 6qa ust. 1 u.c.p.g., nie stają się organami egzekucyjnymi w rozumieniu art. 19 § 1 i 2 u.p.e.a.; uznać je należy za organy wyłącznie wykonujące powierzone im czynności egzekucyjne w ramach przejętych zadań administracji rządowej z zakresu egzekucji administracyjnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (M. Budziarek [w:] A. Szymczak, M. Budziarek, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2021, art. 6(qa).). W tym kontekście art. 6qa ust. 1 u.c.p.g. wskazuje na możliwość wykonywania, na podstawie stosownego porozumienia z naczelnikiem urzędu skarbowego, bliżej nieokreślonych zadań z zakresu egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (zob. art. 6q u.c.p.g.), ale nie prowadzenia spraw polegających na wykonywaniu kompetencji procesowych organu egzekucyjnego (z zastrzeżeniem art. 19 § 2 u.p.e.a.) (por. K. Teszner [w:] Krajowa Administracja Skarbowa. Komentarz, red. A. Melezini, Warszawa 2018, art. 30). W realiach niniejszej sprawy należy podkreślić, że Burmistrz zawarł 29 stycznia 2021 r. z Naczelnikiem porozumienie w oparciu o art. 30 ust. 1 ustawy o KAS w zw. z art. 6qa u.c.p.g. upoważniające do wykonania zadań z zakresu egzekucji administracyjnej (z wyłączeniem egzekucji z nieruchomości) dotyczące opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższe rozważania, a także treść zawiązanego porozumienia wskazują, że Burmistrz w chwili jego zawarcia - wbrew twierdzeniom Naczelnika - nie stał się organem egzekucyjnym, lecz został upoważniony do działania w wąskim zakresie organu egzekucyjnego z ramienia, którego działa, tj. w zakresie dotyczącym wykonywania zadań z zakresu egzekucji administracyjnej opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W dalszym jednak ciągu organem egzekucyjnym w sprawie pozostaje Naczelnik i to on posiada kompetencje procesowe do prowadzenia zaistniałego w sprawie zbiegu egzekucji. Wobec tych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór kompetencyjny w sprawie wskazanej we Burmistrza, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., wyznaczył Naczelnika, jako organ właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego z tytułu egzekucji świadczeń pieniężnych. Paweł Dąbek Krzysztof Winiarski Paweł Borszowski