III FSK 867/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej wniosku Sędzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Agnieszki Olesińskiej delegowanej do orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w przedmiocie wyłączenia od orzekania w sprawie z wniosku Burmistrza Miasta Zakopane o wyłączenie Sędzi Naczelnego Sądu Administracyjnego Anny Dalkowskiej w sprawie ze skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Zakopane od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 1110/22, w sprawie ze skargi P. B. na interpretację indywidualną Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 7 lipca 2022 r., nr WPO.I.3135.2.2022, w przedmiocie opłaty miejscowej postanawia oddalić wniosek.

Burmistrz Miasta Zakopane złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 stycznia 2023 r., I SA/Kr 1110/22. Do rozpoznania skargi kasacyjnej został wyznaczony skład orzekający z udziałem między innymi sędzi NSA Anny Dalkowskiej. W piśmie procesowym z 7 stycznia 2024 r. pełnomocnik Burmistrza Miasta Zakopane wniósł o wyłączenie od orzekania w niniejszym postępowaniu sędzi Anny Dalkowskiej. Jako podstawę prawną tego wniosku wskazał art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). "Z najdalszej ostrożności procesowej" wskazał, że drugą podstawę prawną wniosku stanowi art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Do rozpoznania wniosku Burmistrza o wyłączenie sędzi Anny Dalkowskiej w drodze losowania wyznaczony został skład orzekający z udziałem między innymi sędzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Agnieszki Olesińskiej, delegowanej do orzekania w Izbie Finansowej NSA. Pismem z 21 stycznia 2025 r. sędzia Agnieszka Olesińska, powołując się na art. 19 p.p.s.a., wniosła o wyłączenie jej ze składu wyznaczonego do rozpoznania wniosku Burmistrza Miasta Zakopane o wyłączenie sędzi NSA Anny Dalkowskiej. W piśmie tym wyjaśniła jednocześnie, że jest sędzią Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zaś wniosek o wyłączenie w sprawie III FSK 867/23 dotyczy sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto wskazała, że jako sędzia delegowany do orzekania w Izbie Finansowej NSA, wielokrotnie brała udział w rozpoznawaniu spraw w składach trzyosobowych wspólnie z sędzią, której dotyczy wniosek. Okoliczności te, w ocenie sędzi WSA Agnieszki Olesińskiej, mogłyby wywoływać wątpliwości co do jej bezstronności w orzekaniu w tej konkretnej sprawie z wniosku o wyłączenie sędziego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek sędzi Agnieszki Olesińskiej o wyłączenie jej ze składu orzekającego w sprawie dotyczącej wyłączenia sędzi NSA Anny Dalkowskiej jest niezasadny i podlega oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, że instytucja wyłączenia sędziego stanowi istotną gwarancję procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sąd spełniający konstytucyjny wymóg bezstronności (art. 45 ust. 1 Konstytucji). W orzecznictwie wskazuje się, że ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego sprowadza się do eliminowania wszelkich przyczyn, mogących skutkować w otoczeniu jakimikolwiek wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznawaniu określonej sprawy (zob. wyrok TK 20 lipca 2004 r., SK 19/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 67, a także postanowienie NSA z 5 października 2018 r., I OZ 1022/18). Akcentowana jest także gwarancyjna rola instytucji wyłączenia sędziego dla realizacji zasady niezawisłości sędziowskiej (por. postanowienie SN z 4 listopada 1975 r., II CZ 136/75, OSPiKA 1977, z. 6, poz. 104). Podobnie w piśmiennictwie wskazuje się, że wyłączenie sędziego ma służyć stworzeniu takich warunków sprawowania urzędu sędziowskiego, które eliminują możliwość wywierania nacisków na sędziego z którejkolwiek strony (zob. M. Romańska, w: T. Woś, [red.] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016). Przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne, podobnie jak inne procedury sądowe, różnicują możliwość wyłączenia sędziego w zależności od charakteru przesłanek, które mają stanowić podstawę tego wyłączenia. Sędzia sądu administracyjnego z mocy samej ustawy podlega wyłączeniu w sprawie, w której wystąpią przesłanki wyliczone enumeratywnie w art. 18 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 19 p.p.s.a., niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Obecne brzmienie art. 19 p.p.s.a. jest następstwem zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 208, poz. 1536). Artykuł 19 p.p.s.a. w pierwotnym brzmieniu obejmował tylko te sytuacje, w których przyczyną braku bezstronności był stosunek osobisty łączący sędziego ze stroną lub z jej przedstawicielem. Stosunki osobiste łączące sędziego z innymi osobami nie uzasadniały wyłączenia sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. Wspomniana zmiana art. 19 p.p.s.a została wymuszona wyrokiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2005 r., SK 53/04, w którym stwierdzono, że art. 19 p.p.s.a, w jakim ograniczał przesłankę wyłączenia sędziego jedynie do stosunku osobistego, pomijając inne okoliczności, które mogą mieć wpływ na ocenę bezstronności sędziego, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał m.in., że w celu pełnej realizacji prawa do sądu na ustawodawcy spoczywa obowiązek takiego ukształtowania instytucji wyłączenia sędziego, "aby umożliwiało ono objęcie wszelkich sytuacji, które mogłyby prowadzić do powstania, o ile nie u samej strony (na co wskazuje orzecznictwo), to co najmniej u obiektywnego, zewnętrznego obserwatora uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności sędziego". Według Trybunału, gwarancje bezstronności sędziowskiej nie mogą być ograniczone "jedynie do stworzenia możliwości wyłączenia sędziego ze względu na istnienie bezpośrednich relacji o charakterze osobistym, ale muszą być pojmowane szerzej – jako umożliwiające wyłączenie w wypadku okoliczności (zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych), które w sytuacji konkretnego sędziego mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do wydania orzeczenia opartego na w pełni zobiektywizowanych przesłankach". Z powyższego wynika, że wyłączenie sędziego na mocy art. 19 p.p.s.a. może mieć miejsce nie tylko w związku z jego osobistym stosunkiem do strony postępowania sądowoadministracyjnego lub jego przedstawiciela, ale także z jego stosunkiem do innych uczestników postępowania, w tym do innych sędziów, których - jak w tej sprawie – dotyczy postępowanie wyłączeniowe. Z tego względu wniosek Pani sędzi Agnieszki Olesińskiej o wyłączenie jej od udziału w sprawie dotyczącej wyłączenia sędzi Anny Dalkowskiej należy uznać za dopuszczalny. Nie jest to jednak wniosek uzasadniony. Jak bowiem wynika z art. 19 p.p.s.a. wyłączenie sędziego od udziału w sprawie może mieć miejsce, gdy istnieją okoliczności tego rodzaju, że mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Muszą to być okoliczności obiektywnie istniejące. Iudex suspectus to w szczególności sędzia, który z określonej przyczyny może być zainteresowany wynikiem sprawy lub jest uprzedzony, niekorzystnie nastawiony do strony (H. Knysiak- Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, WKP 2021). O stosunku łączącego sędziego z jedną ze stron (uczestnikiem postępowania) decyduje rodzaj jego emocjonalnego zaangażowania w odniesieniu do strony postępowania sądowego, np. przyjaźń, nienawiść, więź rodzinna, powiązania majątkowe i gospodarcze, jak również ujawniona niechęć lub sympatia do strony albo faworyzowanie jednej ze stron kosztem drugiej (por. M. Romańska, komentarz do art. 19 p.p.s.a., op. cit.). Artykuł 19 p.p.s.a. odnosi się do sytuacji, w której konkretne okoliczności danego postępowania przemawiają za uznaniem, że w danej sprawie możliwe jest zagrożenie bezstronności i obiektywizmu orzekania. O wyłączeniu sędziego nie może decydować subiektywne przekonanie o jego stronniczości i niesprawiedliwości. Wniosek o wyłączenie na podstawie art. 19 p.p.s.a. powinien odwoływać się do zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana za mającą realne podstawy. Ustalenia dotyczące tej kwestii powinny opierać się na zasadach doświadczenia życiowego, przy czym okoliczności mogące stanowić podstawę wyłączenia powinny wskazywać na budzący wątpliwości co do bezstronności lub brak obiektywizmu stosunek łączący sędziego z którąkolwiek ze stron bądź ze sprawą (por. postanowienie NSA 24 września 2014 r., GZ 344/14). W okolicznościach tej sprawy należy także odwołać się do Zbioru Zasad Etyki Zawodowej Sędziów i Asesorów Sądowych (uchwała Nr 25/2017 Krajowej Rady Sądownictwa z 13 stycznia 2017 r.). Wynika z niego, że sędzia nie może ulegać jakimkolwiek wpływom naruszającym jego niezawisłość, bez względu na ich źródło lub przyczynę (§ 9 ust. 1). Sędzia może złożyć wniosek o wyłączenie od rozpoznania sprawy tylko wtedy, gdy istnieją do tego uzasadnione podstawy (§ 15). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Pani sędzia Agnieszka Olesińska nie wskazała uzasadnionych podstaw do wyłączenia jej od udziału w sprawie dotyczącej wyłączenia sędzi Anny Dalkowskiej. Zawarte we wniosku wyjaśnienia Pani sędzi, że jest sędzią Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zaś sprawa, do której została wyznaczona dotyczy sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są wystarczające do stwierdzenia, że mogą zachodzić uzasadnione wątpliwości co do jej bezstronności w tej sprawie. Należy wskazać, że Pani sędzia Agnieszka Olesińska jest delegowana do orzekania w Izbie Finansowej NSA, zarazem została skierowania do Wydziału III tej Izby. Podstawę prawną delegowania sędziów WSA do orzekania w NSA stanowi art. 13 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej "p.u.s.a."). Zgodnie z tym przepisem Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego może delegować, na czas określony, sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, za jego zgodą, do pełnienia obowiązków sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Delegowanie do pełnienia obowiązków sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, oznacza, że sędzia delegowany, co do zasady, nabywa uprawnienia do rozpoznawania spraw w Naczelnym Sądzie Administracyjnym równe uprawnieniom sędziego NSA. O ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, uprawnienia te dotyczą zarówno postępowania zasadniczego, jak też wszelkich postępowań incydentalnych oraz następczych. W aktualnym stanie prawnym jedyne wyłączenia dotyczące uprawnień sędziów delegowanych do orzekania w NSA dotyczą rozpoznawania wniosków o zbadanie niezawisłości i bezstronności sędziego (zob. art. 5a § 10 p.u.s.a.) oraz orzekania w sprawach dyscyplinarnych (art. 48 § 3 p.u.s.a.). Ponadto, w składzie orzekającym NSA może brać udział tylko jeden sędzia delegowany do pełnienia czynności sędziowskich w NSA, przy czym sędzia delegowany nie może być przewodniczącym składu orzekającego - art. 81 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2024 r. poz. 622) w zw. z art. 49 § 1 p.u.s.a. W pozostałym zakresie uprawnienia sędziego delegowanego są takie same jak sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że status sędziego WSA delegowanego do NSA, w sferze orzeczniczej odpowiada co do zasady statusowi sędziego NSA. W szczególności między sędzią WSA delegowanym do orzekania w NSA, a sędzią NSA, nie zachodzi żaden stosunek podległości, czy też podporządkowania. Odmienne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że sędzia WSA, delegowany do orzekania w NSA, powinien być wyłączony od rozpoznania skarg kasacyjnych od wyroków WSA wydawanych z udziałem sędziów NSA (konsekwencje reformy sądownictwa administracyjnego z 2004 r.), a także skarg o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych wyrokami NSA. Tymczasem udział sędziów delegowanych w rozpoznawaniu takich spraw, w tym również udział Pani sędzi Agnieszki Olesińskiej, nie budzi wątpliwości (zob. np. sprawy ze skarg kasacyjnych od wyroków WSA wydawanych z udziałem sędziów NSA - III FSK 795/23, III FSK 234/24, III FSK 113/23, III FSK 89/23, III FSK 122/22, III FSK 758/24, III FSK 58/23; a także sprawy ze skarg o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych wyrokami NSA – III FSK 561/24, III 1336/23, III FSK 1320/23, III FSK 1400/23). Co więcej, wątpliwości takich nie budził również udział sędziów delegowanych, w tym także Pani sędzi Agnieszki Olesińskiej, w rozpoznaniu wniosków o wyłączenie sędziego NSA w trybie art. 19 p.p.s.a. (III FSK 499/23). Sędziego delegowanego należy bowiem uznać za sędziego wydziału w rozumieniu § 30 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 4 lipca 2020 r. - Regulamin Naczelnego Sądu Administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 805), do orzekania w którym został skierowany. Zatem okoliczność, że Pani sędzia Agnieszka Olesińska jest sędzią WSA, delegowaną do NSA, po pierwsze nie stanowi przeszkody do jej udziału w rozpoznaniu wniosku strony postępowania o wyłączenie sędzi NSA Anny Dalkowskiej w trybie art. 19 p.p.s.a. Po drugie, okoliczność ta, sama w sobie, nie uzasadnia również wniosku Pani sędzi Agnieszki Olesińskiej o wyłącznie jej od udziału w tej sprawie w trybie art. 19 p.p.s.a. Status Pani sędzi Agnieszki Olesińskiej nie jest bowiem okolicznością, która obiektywnie mogłaby wywoływać wątpliwość co do jej bezstronności w tej sprawie. Wbrew temu, co mogą sugerować wyjaśnienia Pani sędzi Agnieszki Olesińskiej, jej pozycja w rozpoznaniu tej sprawy odpowiada pozycji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym zakresie nie ma mowy o jakimkolwiek stosunku podległości, czy też podporządkowania. Zawarte we wniosku wyjaśnienia Pani sędzi Agnieszki Olesińskiej nie wskazują również na inne okoliczności mogące wywoływać wątpliwość co do jej bezstronności w tej sprawie. Taką okolicznością nie jest fakt, że jako sędzia delegowany do orzekania w Izbie Finansowej NSA, wielokrotnie brała udział w rozpoznawaniu spraw w składach trzyosobowych wspólnie z sędzią Anną Dalkowską, której dotyczy wniosek. Ustrój Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawia, że w niektórych sprawach dotyczących sędziów NSA, muszą wypowiadać się inny sędziowie orzekający w tym sądzie, w tym sędziowie delegowani. Ustawodawca nie przewidział możliwości skierowania spraw dotyczących sędziów NSA do innego sądu. Natomiast fakt wspólnego orzekania w innych sprawach nie przesądza jeszcze o istnieniu emocjonalnego zaangażowania w odniesieniu do sędziego, którego dotyczy wniosek o wyłączenie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 19 w związku z art. 22 § 1 i § 2 oraz art. 193 p.p.s.a. wniosek o wyłączenie sędzi Agnieszki Olesińskiej oddalił. SNSA Wojciech Stachurski (spr.) SNSA Krzysztof Winiarski SNSA Stanisław Bogucki