III FSK 849/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia WSA (del.) Anna Sokołowska, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Łd 5/25 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 11 lipca 2024 r., nr IV/59/24 w przedmiocie skargi na uchwałę rady miejskiej w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 6 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Łd 5/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. (dalej: "Prokurator") stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w W. (dalej: "Organ" lub ,,Rada Miejska’’), z 11 lipca 2024 r. w zakresie § 2 ust. 1, § 2 ust. 2 i § 3 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Organ reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie w całości zarzucając orzeczeniu naruszenie: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej : "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie : a) art. 6k ust. 2 i art. 6k ust. 3 w związku z art. 6k ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399 z późn. zm., dalej: "u.c.p.g.") przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że Rada Miejska w W. nie sprostała wymogowi rzetelnego przeprowadzenia kalkulacji i wyliczenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny (§ 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały) oraz stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny (§ 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały), w sytuacji, kiedy Rada Miejska, ustalając stawkę oparła się na rzetelnej kalkulacji na podstawie rzeczywistych poniesionych w 2023 r. kosztów obsługi systemu gospodarowania, w oparciu o wynagrodzenie na rzecz podmiotu zewnętrznego, danych ze sprawozdania finansowego, z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 6k ust. 2 i z uwzględnieniem uprawnienia wynikającego z art. 6r ust. 2da. b) art. 6k ust. 4a u.c.p.g. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że Rada Miejska w W. nie sprostała wymogowi rzetelnego przeprowadzenia kalkulacji i wyliczenia zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych, w sytuacji, kiedy ustawodawca w zakresie ustalenia zwolnienia przyznał gminom swobodę, nie określając przy tym metody ustalenia jak i sposobu kalkulacji, a Rada Miejska w W. dokonała ustalenia zwolnienia, przyjmując kalkulację opartą na kosztach odbioru bioodpadów w 2023 r., liczbie mieszkańców kompostujących odpady, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami. 2. Na podstawie art. 174 pkt p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, a tym samym niezastosowanie art. 151 p.p.s.a., co doprowadziło do uwzględnienia skargi Prokuratora Okręgowego w S. i stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia 11 lipca 2024 roku, nr IV/59/24 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki opłaty oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących, bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym i zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują rodziny wielodzietne w zakresie § 2 ust. 1, § 2 ust. 2 i § 3, co stanowiło konsekwencję przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ zaniechał dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sytuacji, kiedy organ w oparciu o posiadane dane dokonał rzetelnej kalkulacji stawki na podstawie rzeczywistych poniesionych w 2023 r. kosztów obsługi systemu gospodarowania w oparciu o wynagrodzenie na rzecz podmiotu zewnętrznego, danych ze sprawozdania finansowego, z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 6k ust. 2 i z uwzględnieniem uprawnienia wynikającego z art. 6r ust. 2da u.c.p.g. oraz dokonał rzetelnego wyliczenia i ustalenia zwolnienia, o którym mowa w art. 6k ust. 4a, wskazanej wyżej ustawy. W oparciu o tak postawione zarzuty, Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Na zasadzie art. 176 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W zakreślonym ustawowo terminie Prokurator nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego Organ wskazał naruszenie art. 6k ust. 2 i art. 6k ust. 3 w związku z art. 6k ust. 1 pkt. 1 u.c.p.g. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że Rada Miejska nie sprostała wymogowi rzetelnego przeprowadzenia kalkulacji i wyliczenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny (§ 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały) oraz stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny (§ 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały). Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że organ stanowiący gminy, który podejmuje uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest zobowiązany do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami komunalnymi – wyrok NSA z 25 lipca 2023 r., sygn. akt III FSK 445/23. Ponadto dokonując kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina obowiązana jest ściśle trzymać się kryteriów określonych w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. – wyrok NSA z 4 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 1304/24. Mając na uwadze powyższe nie sposób nie zgodzić się z Sądem I instancji, który uzasadniając swoje stanowisko przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12, gdzie wskazano, iż (...)stawka opłaty nie może być ustalona arbitralnie przez radę gminy, gdyż jest ona zobowiązana uwzględnić różne zmienne (tj. liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ciągły lub sezonowy charakter odpadów komunalnych powstających w gminie – art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). Zmienne te nie mają jednak charakteru normatywnego oraz stałego, w szczególności nie zostały uzależnione od publikowanych oficjalnie przez odpowiednie organy władzy publiczne danych, a ich ustalenie i dobór powierza się temu samemu organowi, który ustala wysokość opłat". Stąd też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stwierdzenie Sądu I instancji, że Rada Miasta nie sprostała wymogowi rzetelnego przeprowadzenia kalkulacji i wyliczenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny (§ 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały) oraz stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny (§ 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały). Trafna w tym względzie była ocena WSA, którą sformułował z uwzględnieniem pisma Burmistrz W. z dnia 14 października 2024 r., będącego odpowiedzią na wniosek Prokuratora z dnia 3 października 2024 r. Stosownie do art. 6r ust. 1aa u.c.p.g środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. W konsekwencji prawidłowo uznał Sąd I instancji, że zgodnie z tą regulacją środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na zmniejszenie deficytu. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 6k ust. 2 pkt 3 ustawy rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d. Koszty takie nie mogą być wskazane w sposób dowolny czy arbitralny. Muszą one zostać w sposób szczegółowy opisane, tak by możliwa była weryfikacja zasadności wzrostu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tym bardziej, że przedmiotowa stawka wzrosła w sposób znaczący, tj. o 5 złotych (25 %) w przypadku odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny oraz o 35 zł (niemalże 90 %) w przypadku niewypełnienia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny w stosunku stawek określonych poprzednio obowiązujących określonych uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr LXX/878/22. Stąd też w pełni uzasadnione jest stanowisko WSA co do wadliwości zaskarżonej uchwały w § 2 ust. 1 i w § 2 ust. 2. Wobec powyższych rozważań nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6k ust. 2 i art. 6k ust. 3 w związku z art. 6k ust. 1 pkt. 1 u.c.p.g. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. W ramach zarzutów dotyczących naruszeń prawa materialnego Organ podniósł również naruszenie art. 6k ust. 4a u.c.p.g. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że Rada Miejska nie sprostała wymogowi rzetelnego przeprowadzenia kalkulacji i wyliczenia zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do tego zarzutu, zauważa, że zgodnie z brzmieniem art. 6k ust. 4a u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznano, że przewidziane w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. zwolnienie należy odnosić wyłącznie do wynikającego z kompostowania bioodpadów zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonych przez gminę, zwolnieniem tym obejmując właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym - proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Stawianie innych przesłanek zwolnień narusza tę normę prawną w stopniu rażącym - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2024 r., sygn. akt III FSK 76/24. Dlatego też zwolnienie, o którym mowa w art. 6k ust. 4a u.c.p.g., powinno być proporcjonalne do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami wynikającego z kompostowania bioodpadów, a nie do wysokości opłaty – wyrok NSA z 8 grudnia 2023 r., sygn. akt II FSK 1085/23. Mając na uwadze brzmienie przepisu, zwolnienie powinno zatem nastąpić proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych, przy czym ustawodawca nie precyzuje sposobu wyliczenia proporcji, co stanowi podstawę do sformułowania pewnej kompetencji organu stanowiącego. Trafnie stwierdził zatem WSA, opierając się na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że pozostawiona organowi swoboda nie może dawać radzie gminy zupełnej dowolności w zakresie wyliczenia zwolnienia z części opłaty. Organ winien przeprowadzić kalkulację w oparciu o rzetelne dokumenty obrazujące jakie oszczędności w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi powstają na skutek kompostowania bioodpadów przez właścicieli nieruchomości (zob. wyrok NSA z 6 lipca 2021 r., sygn. akt III FSK 3685/21). Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę Sądu I instancji, że Rada nie sprostała wymogowi rzetelnego przeprowadzenia kalkulacji i wyliczenia zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Określone w art. 6k ust. 4a ustawy zwolnienie stosuje się do wynikającego z kompostowania bioodpadów zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonych przez gminę, zwolnieniem tym obejmując w równym stopniu każde gospodarstwo domowe spełniające kryterium kompostowania bioodpadów, bez względu na liczbę tworzących to gospodarstwo mieszkańców i ilość wytwarzanych przez nie odpadów. Chybiony jest zatem drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego. W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał także zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w którym Organ podnosi niewłaściwe zastosowanie tych regulacji, a tym samym niezastosowanie art. 151 p.p.s.a., Mając na uwadze wcześniejsze rozważania należy przyznać rację Sądowi I instancji, co do braku uzasadnienia powodu radykalnego wzrostu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak również trafność stanowiska w zakresie zwolnienia z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wojciech Stachurski Paweł Borszowski (spr.) Anna Sokołowska