III FSK 785/24

Dnia 9 sierpnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA: Stanisław Bogucki po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej I. P. i M. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 659/23 w sprawie ze skargi I. P. i M. G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 27 września 2023 r., nr 0401-IEE.7113.102.2023.2 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych postanawia oddalić skargę kasacyjną.

1. Postanowieniem z 15.02.2024 r. o sygn. I SA/Bd 659/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy – po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. P. (dalej: skarżąca) i M. G. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z 27.09.2023 r., nr 0401-IEE.7113.102.2023.2, wydane w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych - w punkcie 1 odrzucił skargę I. P., w punkcie 2 odrzucił skargę M. G.. Nadto Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji postanowienia o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Postanowienie (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2. Przebieg postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor IAS w Bydgoszczy utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Inowrocławiu z 27.07.2023 r., wydane w przedmiocie odmowy wyłączenia spod egzekucji innej wierzytelności pieniężnej z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego w kwocie 597 zł, zasądzonej na rzecz skarżącego prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 18.01.2022 r., sygn. I SA/Bd 638/21. Ostateczne, w administracyjnym toku instancji, zaskarżone postanowienie zostało doręczone skarżącej wraz z pouczeniem, że na mocy art. 40 § 2 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej: u.p.e.a.) nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego, ale w celu dochodzenia ochrony własnych praw właściwa jest droga cywilna. Mimo pouczenia skarżąca oraz skarżący wnieśli skargę do Sądu na opisane postanowienie, kwestionując jego zasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu postanowienia wskazał, odrzucając skargę jaką wniosła skarżąca, że zgodnie z art. 40 § 2 u.p.e.a. na ostateczne postanowienie w sprawie odmowy wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Osobie, której żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa nie zostało uwzględnione, przysługuje natomiast prawo żądania zwolnienia ich od zabezpieczenia lub egzekucji administracyjnej w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Osoba ta odpis pozwu o zwolnienie kieruje równocześnie do organu egzekucyjnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że choć w myśl ogólnej regulacji, zawartej w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga do sądu administracyjnego przysługuje na wydane w postępowaniu egzekucyjnym postanowienia, od których stronie przysługiwał środek odwoławczy w postaci zażalenia, to jednak z mocy przepisu szczególnego, tj. art 40 § 2 u.p.e.a., którego treść jest jednoznaczna, z kognicji sądów administracyjnych wyłączone zostały postanowienia w przedmiocie odmowy wyłączenia rzeczy lub praw majątkowych z egzekucji. W tej więc sytuacji na tego rodzaju postanowienia skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Powyższe spowodowało, że zaskarżonym postanowieniem WSA w Bydgoszczy odrzucił skargę skarżącej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt 1 zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w punkcie 2 zaskarżonego postanowienia uznał, że skarga skarżącego jest niedopuszczalna i postanowił ją również odrzucić. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu stwierdził, że skarżący nie posiada własnego interesu prawnego do wniesienia skargi. Interes taki posiada tylko skarżąca, która była stroną zainicjowanego z jej wniosku postępowania i której zostało doręczone zaskarżone postanowienie. Sąd uznał więc skargę wniesioną przez skarżącego za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 2 sentencji. 3. Stanowisko skarżącej i skarżącego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Skarżąca, będąca radcą prawnym oraz skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego) wnieśli skargę kasacyjną od opisanego wyżej postanowienia, zaskarżając je w całości. Strona skarżąca zarzuciła WSA w Bydgoszczy naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 3 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 oraz z art. 160 i art. 166 p.p.s.a. w związku z art. 40 § 1 i 2, art. 54 § 1, 4 i 5, art. 89 § 1 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm., dalej: u.p.e.a.), art. 14 ust. 1 i art. 25 ustawy z 11.09.2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2070, dalej: ustawa nowelizująca), art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 15, art. 16 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 r. poz.735, ze zm., dalej: k.p.a.), art. 18 u.p.e.a. oraz w związku z art. 841 i art. 842 ustawy z 17.11.1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 1550 ze zm., dalej: k.p.c.), art. 509, art. 510 i art. 512 ustawy z 23.04.1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 2020 poz. 1740, ze zm., dalej: k.c.), art. 2, art. 78 i art. 45, art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (sporządzonej w Rzymie dnia 4.11.1950 r., Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), przez ich błędną wykładnię w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, przez odrzucenie skargi z powołaniem się na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego z uwagi na brzmienie art. 40 § 2 u.p.e.a., w sytuacji, gdy art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. wprost i wyraźnie wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, a takim postanowieniem było zaskarżone skargą w sprawie postanowienie; - zdaniem strony skarżącej art. 40 § 2 u.p.e.a. nie zmienia tej właściwości, gdyż wprawdzie przepis ten ustanawia właściwość sądu powszechnego do rozpoznania określonego w tym przepisie żądania, jednakże taka sprawa o wskazane żądanie (roszczenie) nie jest to sprawa skargi na ostateczne postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, która podlega rozpoznaniu przez Sąd administracyjny; - według strony skarżącej Sąd wydając rozstrzygnięcie formalne o odrzuceniu skargi z naruszeniem powołanych wyżej przepisów nie uwzględnił całości akt postępowania, ani wszystkich wynikających z i nich okoliczności, w tym w szczególności faktu przekazania przez dłużnika wierzytelności środków pieniężnych wierzycielowi zobowiązanego, co wyłącza możliwość zastosowania przez skarżących jako strony postępowania egzekucyjnego oraz osoby trzeciej będącej wierzycielem zajętej wierzytelności art. 841 i art. 842 k.p.c.; - strona skarżąca zwróciła uwagę, że Sąd nie uwzględnił, iż w sprawie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonych aktów zarówno z uwagi na naruszenie przepisów postępowania przez organ egzekucyjny (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak również z uwagi na podstawy do wznowienia postępowania z urzędu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), a stanowisko Sądu w zaskarżonym postanowieniu w istocie pozbawia skarżących prawa do Sądu i prawa do zbadania przez niezależny Sąd legalności działań organów egzekucyjnych jako organów władzy publicznej, a tym samym organów administracyjnych (z uwagi na art. 18 u.p.e.a.); b) art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 3 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 32, art. 33 § 1, art. 160, art. 166 p.p.s.a., art. 40 § 1 i 2, art. 54 § 1, 4 i 5, art. 89 § 1 i 2, § 3 pkt 1 i pkt 2, art. 67 § 1 i 2, art. 38 § 1, art. 44 u.p.e.a., art. 14 ust. 1 i art. 25 ustawy nowelizującej, art. 28, art. 7, art. 77 § 1, art. 15, art. 16 § 1 i 2 k.p.a., art. 18 i art. 1a pkt 20 u.p.e.a., art. 841 i art. 842 k.p.c., art. 509, art. 510 i art. 512 k.c., art. 2, art. 78 i art. 45, art. 175 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez ich błędną wykładnię; - zdaniem strony skarżącej błędna wykładnia ww. przepisów polega na tym, że skarga skarżącego zostaje oddalona z powołaniem się na to, że nie ma on statusu strony postępowania i nie jest uprawniony do wniesienia skargi a zatem jego skarga jako z innych przyczyn niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu, mimo że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego i obowiązku i niewątpliwie jest stroną postępowania egzekucyjnego jako zobowiązany w rozumieniu art. 1a pkt 20 u.p.e.a., a postanowienie wydane w trybie art. 40 u.p.e.a. wpływa na jego interes prawny i obowiązki, w tym co do wierzytelności objętej cesją; - według strony skarżącej, tym samym następuje pozbawienie go prawa do sądu i prawa do zbadania przez niezależny sąd legalności działań organów egzekucyjnych jako organów władzy publicznej a tym samym organów administracyjnych (z uwagi na art. 18 u.p.e.a.), zwłaszcza że w tym samym postępowaniu egzekucyjnym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że zobowiązanemu na takie czynności organów egzekucyjnych nie przysługuje skarga na czynności egzekucyjne, wobec treści art. 40 u.p.e.a. Powołując się na ww. zarzuty, skarżąca i skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Bydgoszczy, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy w sprawie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Wskazane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, a ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zauważyć trzeba, że w myśl art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Do tej kategorii należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. Wprawdzie, w świetle art. 90 § 2 p.p.s.a., sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, jednak Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie stwierdził zasadności zastosowania powyższego rozwiązania. Wziął tu pod rozwagę, że rozprawa nie przyczyniłaby się do pełniejszego wyjaśnienia sprawy, w zakresie wykraczającym poza analizę dokumentów już w niej zgromadzonych. Podkreślenia wymaga, że art. 90 § 2 p.p.s.a. wskazuje jedynie na kompetencję sądu administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę zależy zawsze od uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego (zob.: B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 451, uw. 6). Brak było przeszkód w tej sytuacji do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. 4.2. Spór w sprawie koncentruje się wokół dwóch zasadniczych kwestii. Pierwsza z nich dotyczy zasadności odrzucenia przez WSA w Bydgoszczy skargi skarżącej z uwagi na wyłączenie spod kognicji sądów administracyjnych postanowień w przedmiocie odmowy wyłączenia rzeczy lub praw majątkowych z egzekucji. Druga zaś kwestia sporna skupia się na prawidłowości odrzucenia skargi wniesionej przez skarżącego – Sąd pierwszej instancji uznał, że jest to skarga niedopuszczalna i na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ją odrzucił, z czym nie zgadza się skarżący. Odnosząc się do pierwszego zagadnienia spornego wskazać należy, że stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Artykuł 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być m.in. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Zaskarżone w sprawie postanowienie zostało wydane m.in. na podstawie art. 18 u.p.e.a. i dotyczy odmowy wyłączenia spod egzekucji wierzytelności pieniężnej z tytułu zwrotu kosztów postepowania sądowego. Zgodnie zaś z art. 40 § 1 u.p.e.a. na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie odmowy wyłączenia spod egzekucji rzeczy lub prawa majątkowego przysługuje zażalenie osobie, o której mowa w art. 38 § 1. Natomiast art. 40 § 2 u.p.e.a. stanowi, że na ostateczne postanowienie w sprawie odmowy wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Osobie, której żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa nie zostało uwzględnione, przysługuje natomiast prawo żądania zwolnienia ich od zabezpieczenia lub egzekucji administracyjnej w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis ten koresponduje z art. 842 § 1 k.p.c. stanowiącym, że "Dopuszczalne jest (...) powództwo o zwolnienie zajętego przedmiotu od egzekucji administracyjnej. Do pozwu należy dołączyć postanowienie administracyjnego organu egzekucyjnego odmawiające żądania wyłączenia przedmiotu spod egzekucji (...)". Powództwo można wnieść w ciągu dni czternastu od doręczenia postanowienia administracyjnego organu egzekucyjnego, a jeżeli zainteresowany wniósł zażalenie na to postanowienie - w ciągu dni czternastu od doręczenia postanowienia wydanego na skutek zażalenia (art. 842 § 2 k.p.c.). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w zaskarżonym do Sądu postanowieniu z 27.09.2023 r. (k. 17 akt administracyjnych) Dyrektor IAS w Bydgoszczy zawarł pouczenie, że na ostateczne postanowienie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jednocześnie podano w pouczeniu, że osobie, której żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa nie zostało uwzględnione, przysługuje prawo żądania zwolnienia ich od zabezpieczenia lub egzekucji administracyjnej w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 40 § 2 u.p.e.a. jest jednoznaczny i wyklucza możliwość zaskarżenia ostatecznego postanowienia w sprawie odmowy wyłączenia spod egzekucji rzeczy lub prawa majątkowego, wydanego na podstawie art. 38 § 1 u.p.e.a., do sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi w tym zakresie lex specialis w stosunku do regulacji art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się i nie rozpatrzył wszystkich dokumentów zawartych w skardze. Należy podkreślić, że ustalenie istnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dopuszczalność orzekania przez sąd powoduje brak możliwości odnoszenia się przez sąd co do meritum sprawy. Skoro WSA w Bydgoszczy stwierdził, że sprawa nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne na podstawie art. 40 § 2 u.p.e.a. zobligowany był do odrzucenia skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bez merytorycznego odnoszenia się do wskazanych w skardze zarzutów. Sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się we właściwości sądu administracyjnego. Oceniając zakres przedmiotowy wniesionej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarga na postanowienie Dyrektora IAS w Bydgoszczy z 27.09.2023 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia spod egzekucji wierzytelności pieniężnej z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego, zgodnie z art. 40 § 2 u.p.e.a, jest niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Prawidłowo zatem WSA w Bydgoszczy orzekł o odrzuceniu skargi skarżącej w punkcie 1 zaskarżonego postanowienia. 4.3. Nieuzasadnione są również zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do odrzucenia skargi wniesionej przez skarżącego. Również i w tej kwestii prawidłowo postąpił WSA w Bydgoszczy odrzucając skargę, którą wniósł skarżący. Przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowym było postanowienie, którym Dyrektor IAS w Bydgoszczy odmówił wyłączenia spod egzekucji innej wierzytelności pieniężnej z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego w kwocie 597 zł, zasądzonej na rzecz skarżącego prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 18.01.2022 r. o sygn. I SA/Bd 638/21. W postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonym postanowieniem skarżący nie brał udziału jako strona, stroną tego postępowania była skarżąca. To powoduje, że skarżący jest zobowiązanym w toczącym się postępowaniu. Zgodnie z art. 38 § 1 u.p.e.a. kto, nie będąc zobowiązanym, rości sobie prawa do rzeczy lub prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną, może wystąpić do organu egzekucyjnego - w terminie czternastu dni od dnia uzyskania wiadomości o czynności egzekucyjnej skierowanej do tej rzeczy lub tego prawa - z żądaniem ich wyłączenia spod egzekucji, przedstawiając lub powołując dowody na poparcie swego żądania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Bydgoszczy, że skarżący nie posiada własnego interesu prawnego do wniesienia skargi. Interes taki posiada tylko skarżąca, która była stroną zainicjowanego z jej wniosku postępowania i której zostało doręczone zaskarżone postanowienie. W konsekwencji zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem, to skarga została wniesiona przez podmiot, który nie posiada legitymacji do jej wniesienia, co czyni ją niedopuszczalną. W konsekwencji prawidłowo WSA w Bydgoszczy uznał skargę skarżącego za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł o jej odrzuceniu, jak w punkcie 2 postanowienia z 15.02.2024 r. 4.4. W konsekwencji, ponieważ żaden z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. skargę tę oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono z uwagi na brak ku temu podstaw prawnych, przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie bowiem mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z 4.02.2008 r., I OPS 4/07). Sędzia NSA Stanisław Bogucki