III FSK 632/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jan Rudowski po rozpoznaniu w dniu 16 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2026 r, sygn. akt III SAB/Wa 47/25 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w sprawie rozpoznania wniosku złożonego w toku postępowania postanawia oddalić skargę kasacyjną.

1. Postanowieniem z 9 stycznia 2026 r., III SAB/Wa 47/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. S. (dalej: "skarżąca", "strona") na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w sprawie rozpoznania wniosku złożonego w toku postępowania. Jako podstawę tego rozstrzygnięcia podano art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a."). 2. Jak wskazano w uzasadnieniu wskazanego wcześniej orzeczenia, 14 lipca 2025 r. skarżąca złożyła skargę na pracowników Urzędu Skarbowego Warszawa-Praga w zakresie odmowy dostępu do metryki sprawy oraz sporządzenia protokołu z jego wizyty w urzędzie. Zawiadomieniem z 13 sierpnia 2025 r. organ poinformował skarżącą o sposobie załatwienia skargi. W tym samym dniu skarżąca wniosła skargę na pracownika organu oraz zażądała uzupełnienia zawiadomienia z 13 sierpnia 2025 r. o podstawę prawną twierdzeń zawartych w zawiadomieniu. Organ 25 sierpnia 2025 r. udzielił odpowiedzi skarżącej na skargę z 13 sierpnia 2025 r. Zdaniem sądu pierwszej instancji, z uwagi na to, że skarżąca zaskarżyła bezczynność organu w ramach tzw. trybu skargi powszechnej, nie przysługuje jej skarga do sądu administracyjnego. Sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania skarg powszechnych jakimi są skargi zawarte w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), a więc skargi związane z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Powyższe skutkowało koniecznością odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej (pełny tekst zaskarżonego orzeczenia oraz inne orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). 3. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła strona. Orzeczeniu zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. WSA błędnie uznał, że sprawa dotyczy "skargi powszechnej" z działu VIII KPA, podczas gdy: wniosek z 13.08.2025 r. dotyczył postępowania podatkowego; organ działał w ramach Ordynacji podatkowej; odmowa udostępnienia metryki akt dotyczyła postępowania egzekucyjnego i zabezpieczającego; organ wydał czynność z zakresu praw i obowiązków podatnika, a więc sprawa podlega kontroli sądu administracyjnego. WSA błędnie zakwalifikował sprawę, co doprowadziło do odrzucenia skargi; (b) art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. organ wydał czynności dotyczące praw i obowiązków podatnika, a nie czynności "wewnętrzne"; (c) art. 238 § 1 k.p.a. - błędna wykładnia, WSA uznał, że organ nie miał obowiązku uzupełnienia zawiadomienia, podczas gdy: organ powołał się na przepisy, których nie wskazał; organ nie podał podstawy prawnej twierdzeń; organ nie rozpoznał wniosku strony; (d) art. 66a k.p.a. oraz art. 56 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, WSA bezkrytycznie przyjął twierdzenia organu, nie badając: czy organ prawidłowo zakwalifikował sprawę, czy organ miał obowiązek prowadzenia metryki, czy organ prawidłowo zastosował przepisy; II. przepisów postępowania, bowiem ich uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: (a) art. 134 § 1 p.p.s.a. - zasada związania granicami sprawy. WSA nie zbadał: charakteru prawnego czynności organu, czy organ działał w ramach postępowania podatkowego, czy organ pozostawał w bezczynności, czy organ rozpoznał wniosek strony; (b) art. 141 § 4 p.p.s.a. – uzasadnienie nie odnosi się do zarzutów skargi, nie analizuje charakteru prawnego czynności organu, nie analizuje przepisów Ordynacji podatkowej, powiela jedynie stanowisko organu; (c) art. 6 p.p.s.a. - prawo do sądu. WSA odmówił kontroli sądowej, błędnie kwalifikując sprawę jako "skargę powszechną"; (d) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - niewłaściwe zastosowanie. WSA odrzucił skargę, choć: skarga była dopuszczalna, organ działał w ramach postępowania podatkowego, organ pozostawał w bezczynności. Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o uchylnie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów. Pismem z 15 września 2026 r. pełnomocnik strony uzupełnił uzasadnienie skargi kasacyjnej. 4. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 5. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...)_, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Katalog rozstrzygnięć organu, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zawarty w powołanych wyżej przepisach, ma charakter zamknięty. Zaskarżenie aktów lub czynności niewymienionych w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. oznacza, że zainicjowana przez dany podmiot sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego i skarga podlega odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżąca złożyła do WSA w Warszawie skargę na Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w związku z bezczynnością tego organu w rozpatrzeniu wniosku złożonego w toku rozpoznawania skargi z 14 lipca 2025 r. Z treści skargi z 14 lipca 2025 r., wynika, że dotyczy ona wymienionych z imienia i nazwiska pracowników Urzędu Skarbowego Warszawa-Praga a skarżąca wnosiła "o ukaranie obu Urzędniczek, poinformowanie mnie o szczegółach tego faktu oraz zobowiązanie ich do natychmiastowego uzupełnienia akt sprawy o metrykę" (k. 12 akt). Dodatkowo również w piśmie pełnomocnika strony z 26 sierpnia 2025 r. wskazano, że skargę należy rozpatrywać jako skargę na pracownika organu. W świetle powyższego słusznie sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga złożona na Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie dotyczy bezczynności tego organu w sprawie tzw. skargi powszechnej, która rozpoznawana jest w trybie określonym w Dziale VIII k.p.a. Objęta skargą bezczynność nie mieści się jednak w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych wymienionym w art. 3 § 2-3 p.p.s.a. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a., które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej i nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej ani postanowienia. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Na zawiadomienie to nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Konsekwencją niedopuszczalności zaskarżenia odpowiedzi organu na tzw. skargę powszechną jest niedopuszczalność skargi na bezczynność organu w powyższym zakresie. Powyższe ustalenia przesądzają o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej. Niezasadne są w szczególności zarzuty dotyczące przyjęcia błędnego trybu rozpoznania skargi jako skargi powszechnej z art. 227 k.p.a. Przedmiotem skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a., może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Treść skargi z 14 lipca 2025 r. i pisma z 13 sierpnia 2025 r. jednoznacznie wskazują, że dotyczyła ona pracowników Urzędu Skarbowego Warszawa-Praga, o których ukaranie wnosiła skarżąca. Nie było podstaw do kwalifikowania tej skargi jako środka zaskarżenia konkretnej czynności, czy też bezczynności postępowania podatkowego, podlegającego rozpoznaniu w trybie przepisów o.p. Dodatkowo należy wskazać, że skoro przepisy prawa nie przewidują zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności postępowania skargowego, o którym mowa w przepisach działu VIII k.p.a., to sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę, stosując art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, sąd rozpoznał tę sprawę w jej granicach zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., zaś uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi wynikające art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. Sąd zwięźle przedstawił w nim stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu. Wskazał też na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz przedstawił jej wyjaśnienie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.