III FSK 4887/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA (del.) Jacek Pruszyński (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 301/21 w sprawie ze skarg C.W. i J.W. na uchwały Rady Gminy K. z dnia 15 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty oraz stawki tej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz z dnia 19 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty oraz stawki tej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 11 sierpnia 2021 r., I SA/Sz 301/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skarg C.W. i J.W. na uchwały Rady Gminy K. z dnia 15 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty oraz stawki tej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i z dnia 19 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty oraz stawki tej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddalił w całości skargi na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 15 maja 2020 r., nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty oraz stawki tej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz odrzucił skargi na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 19 czerwca 2020 r., nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty oraz stawki tej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył J. W. (dalej: skarżący). Działający w jego imieniu pełnomocnik zaskarżył ww. wyrok w zakresie punktu I, w którym oddalono skargę na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 15 maja 2020 r., nr [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz. 622 ze zm., dalej: u.c.p.g.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że regulacje poczynione w § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały rady gminy nie naruszają zasady równości wysłowionej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie rozliczania i ustalania opłaty za odpady na podstawie jedynie wodomierza głównego (bez wodomierzy np. ogrodowych) tj. bez uwzględnienia wody bezpowrotnie utraconej, a także w zakresie w jakim różnicuje w sytuacji prawnej mieszkańców gminy w zakresie opłat za zagospodarowanie odpadami w zależności od posiadania i nawadniania np. ogródków przydomowych, 2) art. 6j ust. 2 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że regulacje poczynione w § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały rady gminy nie narusza zasady nie retroaktywności prawa (demokratycznego Państwa Prawa) wysłowionej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej tj. w zakresie w jakim mieszkaniec składający deklarację w 2020 roku obciążony będzie opłatami zgodnie ze zużyciem za rok 2019, a mieszkaniec składający deklarację w 2021 roku będzie obciążony opłatami ustalanymi na podstawie zużycia (częściowo) za rok 2020. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym kosztów pomocy prawnej przyznanej z urzędu (oświadczając, że koszty pomocy prawnej nie zostały dotychczas pokryte w żadnej części). W piśmie procesowym z 7 października 2021 r. pełnomocnik skarżącego zawarł oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Rada Gminy K., za pośrednictwem pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, złożyła też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Przed przystąpieniem do analizy zarzutów kasacyjnych należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego wyznacza zakres kontroli przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem sam autor skargi kasacyjnej określa zakres kontroli instancyjnej wskazując, adekwatny jego zdaniem w danej sprawie, wzorzec kontroli. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania naruszonych przez sąd przepisów, tego na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, a w przypadku naruszenia prawa procesowego - wskazanie także wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjne, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację (np. wyroki NSA: z 19 grudnia 2019 r., I FSK 2013/19; z 18 stycznia 2018 r., I FSK 667/16; z 13 września 2017 r., I FSK 2253/15; z 1 lipca 2014 r., I FSK 1041/13). W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. Wyrok sądu pierwszej instancji został zaskarżony w części, w której oddalono w całości skargę na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 15 maja 2020 r., nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty oraz stawki tej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W skardze kasacyjnej zarzucono (w obu zarzutach oraz w uzasadnieniu) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 6j ust. 2 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona uchwała Rady Gminy K. o została podjęta na podstawie: art. 6j ust. 1 pkt 2, ust. 3e, art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 3, 3b i 4a u.c.p.g. oraz przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (przywołanych w uchwale). Wskazany przepis art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. nie stanowił podstawy prawnej podjęcia ww. uchwały, nie został wymieniony w tej uchwale, ani nie został zastosowany przy jej podjęciu. Zgodnie z tą regulacją, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (czyli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Przepis ten określa zatem jedną z metod naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, którą może wybrać gmina. Metoda ta nie została jednak wykorzystana przez Radę Gminy K. w zaskarżonej uchwale. W przedmiotowej uchwale przyjęto bowiem metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., a więc w oparciu o ilość zużytej wody z danej nieruchomości zamieszkałej. W związku z powyższym ani Rada Gminy, ani sąd pierwszej instancji nie dokonały błędnej wykładni przepisu art. 6j ust. 2 u.c.p.g., ponieważ regulacja ta nie została w sprawie zastosowana. WSA wskazał jedynie, że jakkolwiek rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty, nie jest upoważniona do modyfikowania przewidzianych w ustawie metod ustalania opłaty; a zatem jeżeli wybrała metodę przewidziana w ustępie 1, nie może łączyć jej z metodą wybraną w ustępie 2. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i nie jest kwestionowany w skardze kasacyjnej. Nadto powyższy pogląd został sformułowany w uzasadnieniu wyroku jedynie ubocznie, albowiem nie ma bezpośredniego znaczenia w niniejszej sprawie. W tych okolicznościach, nie ma podstaw do stwierdzenia zarzucanego naruszenia art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (poprzez jego błędną wykładnię). Skarżący formułując zarzut naruszenia wskazanego przepisu wyznaczył w ten sposób zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej. Z tych względów skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. Jacek Pruszyński Bogusław Dauter Jolanta Sokołowska