III FSK 4805/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 379/21 w sprawie ze skargi A.J. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia 24 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2) oddala skargę; 2) zasądza od A.J. na rzecz Rady Miasta O. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 28 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 379/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi A. J. na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z 24 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawek opłat za pojemniki i worki o określonej pojemności stwierdził nieważność § 1, § 2, § 8 zaskarżonej uchwały. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a". Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy. Rada Miasta O. 24 lutego 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawek opłat za pojemniki i worki o określonej pojemności. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 6j ust. 3b, art. 6k ust. 1 pkt 1, 2, ust.2a oraz ust. 3, ust. 4 i 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 i poz. 2361). W § 1 uchwały określono, iż ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy w wysokości 8,40 zł za 1m3 zużytej wody miesięcznie; w § 2 określono, że ustala się stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny w wysokości 25,20 zł za 1m3 zużytej wody miesięcznie; w § 8 określono zwolnienie w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, zwolnienie to określono w wysokości 0,40 zł za 1m3 zużytej wody miesięcznie. W § 3 i § 4 ustalono ryczałtowe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy zaś w § 5 i § 6 ustalono stawki za pojemniki i worki o określonej pojemności. W § 7 ustalono zwolnienie w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej rodzin wielodzietnych w wysokości 5 zł miesięcznie za każdego członka rodziny wielodzietnej zamieszkującego w danej nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. J. zaskarżył powyższą uchwałę Rady Miasta O. w całości, żądając jej uchylenia i orzeczenia na jego rzecz kosztów postępowania. Uchwale zarzucił: 1. naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez złamanie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wszystkich obywateli oraz zakazu dyskryminacji obywatela z jakiegokolwiek powodu przez ustalenie zaskarżoną uchwałą stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy w wysokości 8,40zł za 1 m3 zużytej wody miesięcznie, bez uwzględnienia w tym zakresie faktu, iż zwiększone zużycie wody nie zawsze oznacza większą liczbę osób zamieszkujących wspólnie nieruchomość. Podkreślił, że w jego sytuacji zwiększone zużycie wody wiąże się z korzystaniem z urządzeń zmiękczających wodę i mimo, że w nieruchomości zamieszkują dwie osoby to zużycie wody wynosi około 21 m3 co za tym idzie zgodnie z zaskarżoną uchwałą koszty miesięczne za gospodarowanie odpadami będą rzędu 176,40zł. albo i większe, w zależności od ilości zużytej wody. Skarżący argumentował, że brak jakiegokolwiek zróżnicowania ustalonej stawki prowadzi do sytuacji, gdzie gospodarstwa domowe składające się z takiej samej liczby osób będą płacić odmienne stawki za gospodarowanie odpadami, a to stanowi przejaw braku równości wobec prawa oraz dyskryminacji osób zużywających większe ilości wody, pomimo iż osoby te ponoszą dodatkowe koszty z tytułu dostarczanej i zużytej wody. Zdaniem skarżącego sprawiedliwość daninowa oznacza, że nie można różnicować zasad opodatkowania obywateli znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej; 2. art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez złamanie konstytucyjnej zasady dotyczącej nakładania podatków i innych danin publicznych wyłącznie w drodze ustawy, podczas gdy obciążenie mieszkańców dodatkową opłatą zależną od ilości wody stanowi de facto kolejne opodatkowanie ilości zużytej przez mieszkańców wody i odprowadzania ścieków i nakładanie na nich dodatkowej opłaty nie ma żadnego uzasadnienia i jest sprzeczne z istniejącym stanem faktycznym; W odpowiedzi na skargę Rada Miasta O. wniosła o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 1, § 2, § 8 uchwały. Sąd I instancji stwierdził, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u. s. g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Sąd I instancji uznał, że skarżący wykazał na czym polega jego interes prawny w rozpoznawanej sprawie. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd I instancji wyjaśnił, że bezspornym w sprawie jest, że różni odbiorcy wody z różnych względów zużywają różne ilości i te okoliczności częściowo uwzględnia uchwała Rady Miasta O. z 27 maja 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rozróżniając wodę zużytą bezpowrotnie np. na podlewanie terenów zielonych, napełnianie basenów i oczyszczanie nieruchomości, której nie uwzględnia się przy ustalaniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (§ 2 pkt 3 uchwały), pod warunkiem, że ilość wody zużytej bezpowrotnie ustalana jest na podstawie wskazań dodatkowego wodomierza i jest ujęta w fakturach lub rozliczeniach wystawionych przez przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne. Jednocześnie w § 2 pkt 4 tej uchwały przyjęto, że w przypadku braku na nieruchomości wodomierza lub gdy na nieruchomości używana jest woda z własnego ujęcia lub nieruchomość jest wyposażona w wodomierz główny, ale w okresie krótszym, niż jeden miesiąc, ilość zużytej wody stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i przeciętnej normy zużycia wody w wysokości 3, 28 m3. Zapis ten stanowi określenie górnej granicy – maksymalnej stawki wyliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie można bowiem przyjąć wyższej normy zużycia wody przez mieszkańców danej nieruchomości niż wskazane 3,28 m3, a co za tym idzie opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi może być określana iloczynem liczby zamieszkujących osób i wskazanej normy zużycia wody. Jeśli zaś chodzi o ustalenia przyjęte w zaskarżonej uchwale, to wskazać należy, że żaden z jej zapisów nie określa ani minimalnej, ani maksymalnej kwoty, ani sposobu określenia maksymalnej kwoty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, a której metodą ustalenia opłaty jest iloczyn zużytej wody w danej nieruchomości i stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie wskazano ani maksymalnej ilości zużycia m3 wody możliwych do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ani konkretnej kwoty opłaty określonej w złotówkach. W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, zasadne są zarzuty skargi o nierównym traktowaniu mieszkańców nieruchomości przez zróżnicowanie metod liczenia opłaty w stosunku do różnych grup podmiotów bez racjonalnych powodów. Mieszkańcy nieruchomości "nieopomiarowanych" wodomierzami, bez względu na ilość zużytej wody, określoną mają opłatę zarówno minimalną jak i maksymalną przez uwzględnienie ilości osób zamieszkałych w danej nieruchomości. Mieszkańcy nieruchomości posiadających wodomierze takiej możliwości nie mają. Bez względu bowiem na ilość osób zamieszkujących nieruchomość jak i na sposób zużycia wody nie mają określonej ani minimalnej, ani maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Gmina O. – Rada Miasta O. zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że § 1 i § 2 uchwały Rady Miasta O. nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawek opłat za pojemniki i worki o określonej pojemności, określające tylko stawki jednostkowe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, naruszają zasadę równości wobec prawa, w sytuacji gdy, wskazane przepisy określają jednakową stawkę dla wszystkich właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, co stanowi równe dla wszystkich właścicieli zasady, 2. art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sytuacja prawna i faktyczna wszystkich właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy jest identyczna, pomimo, iż z dokonanych ustaleń oraz treści przytoczonych przepisów uchwał nr [...] oraz uchwały nr [...] wynika, że uchwałodawca lokalny rozróżnił nieruchomości, na których znajduje się wodomierz od nieruchomości bez wodomierza co stanowi okoliczność faktyczną, a także prawną, która różnicuje sytuację właścicieli tych nieruchomości, powodując, że błędne było ocenianie przez pryzmat konstytucyjnej zasady równości ich sytuacji prawnej, 3. art. 7 oraz 94 Konstytucji w związku z art. 6j i 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały Rady Miasta O. nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz sławek opłat za pojemniki i worki o określonej pojemności, zawarte w art 6j i 6k ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dopuszczało w dniu podjęcia uchwały, określenie minimalnej i maksymalnej kwoty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości, w sytuacji wyboru metody opartej o ilości zużytej wody, podczas gdy dopiero nowelizacja cytowanej ustawy (druk nr 1275) przewiduje dodanie przepisu określającego górną granicę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 141 § 4 i art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372) poprzez bezpodstawne uznanie, nieznajdujące odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały w zakresie § 8 uchwały, dotyczącego zwolnienia z części opłaty w stosunku do właścicieli nieruchomości kompostujących bioodpady, w sytuacji braku ustalenia przez Sąd, stosownie do art 106 § 3 P.p.s.a., czy właściciel nieruchomości rzeczywiście kompostuje bioodpady, aby uznać, że ma interes prawny do zaskarżenia uchwały w tym zakresie, 2. art 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej w uzasadnieniu wyroku, w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności § 8 uchwały, 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie sprzecznych z aktami sprawy ustaleń przejawiających się w uznaniu, wbrew treści uchwały Rady Miasta O. nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawek opłat za pojemniki i worki o określonej pojemności oraz treści uchwały nr [...] Rady Miasta O. z 19 czerwca 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, że to właśnie uchwała nr [...] różnicuje sposób liczenia opłaty w stosunku do różnych grup podmiotów, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o: 1. uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Stosownie do art.176 § 2 p.p.s.a. złożony został wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. A. J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie procesowym z 13 marca 2022 r. skarżący podtrzymał stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na które została skierowana stosownie do zarządzenia Przewodniczącego III Wydziały Izby Finansowej z 8 lutego 2022 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.), z uwagi na konieczność jej rozpatrzenia bez zbędnej zwłoki po długim okresie oczekiwania spowodowanym ograniczeniami związanymi z sytuacją pandemiczną oraz brak możliwości technicznych przeprowadzenia w krótkim terminie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, zatem wyrok Sądu I instancji podlega uchyleniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. jak i przytoczona dla jego wsparcia argumentacja. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Natomiast art. 141 § 4 P.p.s.a., wskazuje, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji błędnie ustalił w oparciu o posiadane dokumenty, wbrew treści uchwały Rady Miasta O. nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawek opłat za pojemniki i worki o określonej pojemności oraz wbrew treści uchwały nr [...] Rady Miasta O. z 19 czerwca 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, że to właśnie uchwała nr [...], różnicuje sposób liczenia opłaty w stosunku do różnych grup podmiotów, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku. Sąd I instancji wskazał, że "(...) to właśnie zaskarżona uchwała różnicuje sposób liczenia opłaty w stosunku do różnych grup podmiotów bez racjonalnych powodów." (str. 9 uzasadnienia). Takie twierdzenie jest błędne, co wynika z analizy postanowień poszczególnych uchwał. Zaskarżona uchwała o stawkach opłat, nie różnicuje adresatów, a tylko wskazuje konkretne jednostkowe stawki opłat obowiązujące wszystkich właścicieli nieruchomości. Natomiast różnicowanie właścicieli nieruchomości wynika z uchwały, która nie była przedmiotem zaskarżenia tj. z § 1 i § 2 ust. 4 uchwały nr [...] w zakresie nieruchomości z wodomierzem i bez wodomierza. W konsekwencji zasadnicza część argumentacji zaprezentowanej przez Sąd w uzasadnieniu dotyczyła ewentualnej zgodności lub niezgodności z prawem rozwiązań przyjętych w uchwale w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nie uchwały "o stawkach". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne są także zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący, wbrew ocenie Sądu I instancji, nie wykazał interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w zakresie jej § 8. Wskazany przepis dotyczy zwolnienia z części opłaty w stosunku do właścicieli nieruchomości kompostujących bioodpady. Skarżący nie wykazał czy kompostuje bioodpady, a było to konieczne do uznania, że ma interes prawny do zaskarżenia uchwały w tym względzie. Sąd I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił też przyczyn, dla których stwierdził nieważność § 8 uchwały nr [...]. Stwierdzone wyżej wadliwości zaskarżonego wyroku czynią niecelowym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i zaistniały przesłanki do rozpoznania skargi. Dlatego na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i oddaleniu skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a. Bogusław Woźniak (spr.) Bogusław Dauter Jolanta Sokołowska