III FSK 318/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Bogusław Woźniak (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, , po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt I SA/Gl 1099/23 w sprawie ze skargi Gminy S. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 30 marca 2023 r. nr 158/IX/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady miejskiej w sprawie opłaty miejscowej oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 12 października 2023 r., sygn. akt I SA/Gl 1099/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy S. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z 30 marca 2023 r. nr 158/IX/2023 w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady miejskiej w sprawie opłaty miejscowej. Jako podstawę prawną orzeczenia Sąd I instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a." Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina S. zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła, w oparciu o przepis art. 174 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2022 r. poz.1452, dalej: "u.p.o.l.") w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową (Dz. U. nr 249, poz. 1851) oraz art. 87 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. 2556, dalej jako: "P.o.ś.) poprzez niewłaściwą wykładnię co doprowadziło do przyjęcia, iż opłata miejscowa została przyjęta z istotnymi naruszeniami prawa, gdyż Gmina S. nie spełniała przesłanki posiadania warunków klimatycznych koniecznych do pobierania opłaty miejscowej, a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze było prawidłowe. Mając na uwadze powyższe Gmina S. wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddalaniu. Gmina S. kwestionuje ocenę prawną Sądu I instancji, który zaaprobował uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z 30 marca 2023 r. stwierdzającą nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. w sprawie opłaty miejscowej z powodu istotnego naruszenia art. 17 ust. 1 i 5 u.p.o.l. w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową oraz art. 87 ust. 1 i 2 pkt 3 P.o.ś, polegającego na ustaleniu oraz wprowadzeniu opłaty miejscowej w Mieście S. pomimo niespełnienia przesłanki posiadania warunków klimatycznych. Należy zatem zauważyć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.p.o.l. rada gminy może wprowadzić opłatę miejscową. Opłatę miejscową pobiera się od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych: 1) w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt osób w tych celach, 2) w miejscowościach znajdujących się na obszarach, którym nadano status obszaru ochrony uzdrowiskowej na zasadach określonych w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1301 oraz z 2022 r. poz. 2185) - za każdą rozpoczętą dobę pobytu. Według art. 17 ust. 5 u.p.o.l. rada gminy ustala miejscowości odpowiadające warunkom określonym w przepisach wydanych na podstawie ust. 3 i 4, w których pobiera się opłatę miejscową. Stosownie do art. 17 ust. 3 i 4 u.p.o.l. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa minimalne warunki, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową, uwzględniając zróżnicowanie warunków regionalnych i lokalnych. Rada Ministrów w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 3, określa warunki: 1) klimatyczne; 2) krajobrazowe; 3) umożliwiające pobyt osób w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych. W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową. Według § 2 ust. 1 tego rozporządzenia za minimalne warunki klimatyczne, o których mowa w § 1 pkt 1, uznaje się zachowanie: na terenie strefy, o której mowa w art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, z późn. zm.), na obszarze której położona jest miejscowość, dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi, określonych w przepisach o ochronie środowiska. Przepis art. 87 ust. 1 P.o.ś. stanowi, że oceny jakości powietrza dokonuje się w strefach. Według art. 87 ust. 2 P.o.ś. strefy, w których dokonuje się oceny jakości powietrza, stanowią: 1) aglomeracje; 2) miasta; 3) pozostały obszar województwa niewchodzący w skład aglomeracji i miast. Stosownie zaś do art. 87 ust. 2a P.o.ś. strefy, w których dokonuje się oceny jakości powietrza, oraz ich nazwy, kody i obszary określa załącznik do ustawy. Według systematyki przyjętej w załączniku do ustawy na obszarze woj. s. wyznaczono m.in. strefę s., w obszarze której pomieszczono powiat b. Gmina S. wchodzi w skład powiatu b. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle wyżej przytoczonych regulacji prawnych prawidłowa jest konstatacja Sądu I instancji, że skoro strefa s. według raportu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska za 2021 r. nie spełnia minimalnych warunków klimatycznych i została zakwalifikowana do klasy C ze względu na przekroczenie pyłu zawieszonego PM 10, benzo(a)pirenu w pyle zawieszonym PM 10 oraz pyłu zawieszonego PM 2,5, to miasto S. nie jest uprawnione do pobierania opłaty miejscowej. Podniesione w uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej argumenty są niezasadne. Wymaga podkreślenia, że zarówno Regionalna Izba Obrachunkowa jak i Sąd I instancji nie kwestionowały możliwości wprowadzenia opłaty miejscowej tylko na pewien określony czas. Trafnie zwrócono uwagę, że strefa określona w załączniku do ustawy, a nie miasto S., musi spełniać normy jakościowe powietrza w całym okresie objętym oceną Głównego Inspektora ochrony Środowiska, a z treści przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że ocena jakości powietrza w danej strefie ma charakter roczny (art. 89 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle wyżej przytoczonych przepisów nie jest możliwe podzielnie strefy na mniejsze jednostki terytorialne, i w odniesieniu do tych jednostek odrębne ustalanie jakości powietrza. Wobec powyższego ustalenie jakości powietrza w odniesieniu do obszaru tylko Gminy S., który to obszar nie stanowi strefy ustanowionej w załączniku do ustawy Prawo ochrony środowiska nie stanowi spełnienia warunku, o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową. Odnośnie argumentu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pozostaje niekonsekwentny w swoich rozstrzygnięciach, na okoliczność czego wskazano wyrok tego Sądu z 6 lipca 2026 r., sygn. akt I SA/Gl 649/16, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd nie sporządził uzasadnienia tego wyroku stąd nie sposób merytorycznie odnieść się do tego zarzutu. Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), oddalił skargę kasacyjną. Mirella Łent Sławomir Presnarowicz Bogusław Woźniak