I SA/Gl 1099/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Beata Machcińska (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Szczyrk na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 30 marca 2023 r. nr 158/IX/2023 w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady miejskiej w sprawie opłaty miejscowej oddala skargę.

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach (dalej: "RIO") z dnia 30 marca 2023 r., Nr 158/IX/2023, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia 28 lutego 2023 r., Nr LX/411/2023 w sprawie opłaty miejscowej z powodu istotnego naruszenia art. 17 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 70, dalej: "u.p.o.l.") w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową (Dz. U. Nr 249, poz. 1851, dalej: "Rozporządzenie") oraz art. 87 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556), polegającego na ustaleniu oraz wprowadzeniu opłaty miejscowej w Mieście Szczyrk pomimo niespełnienia przesłanki posiadania warunków klimatycznych. Stan sprawy przedstawia się następująco. 1. W dniu 2 marca 2023 r. do siedziby RIO wpłynęła uchwała Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia 28 lutego 2023 r., Nr LX/411/2023, w sprawie opłaty miejscowej (dalej "uchwała RM"). Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano: - art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40), wskazujący Radę Gminy jako organ właściwy do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach; - art. 17 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 19 pkt 1 lit. b u.p.o.l. upoważniające Radę Gminy do wprowadzenia opłaty miejscowej, ustalenia miejscowości odpowiadających warunkom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie tejże ustawy, a także określenia zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokość stawek opłaty; - art. 47 § 4a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm., dalej: "O.p.") regulujący terminy płatności dla inkasentów; - Obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2022 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2023 (M.P.2022.731 z dnia 1 sierpnia 2022 r.). W przedmiotowej uchwale RM ustalono pobór opłaty miejscowej na terenie miasta Szczyrk (§ 1 uchwały RM) oraz wprowadza się opłatę miejscową na terenie miasta Szczyrk w okresie od 30 kwietnia do 30 września - od osób fizycznych przebywających dłużej niż jedną dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt osób w tych celach oraz, że opłata ta jest pobierana w okresie od 30 kwietnia do 30 września (§ 2 uchwały RM). W § 3 uchwały RM ustalono wysokość stawki opłaty miejscowej. Kolejne paragrafy (4 - 8) regulują pobór opłaty miejscowej oraz ewidencję osób, od których ją pobrano. Jednocześnie paragrafem 9 uchylono uchwałę Nr XXXVIII/275/2021 Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie opłaty miejscowej na 2022 rok. Wykonanie uchwały RM powierzono Burmistrzowi Miasta Szczyrk oraz ustalono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. 2. Na mocy uchwały z dnia 16 marca 2023 r. Nr 142/VIII/2023, RIO wszczęło postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej uchwały. Badanie nadzorcze przeprowadzono na posiedzeniu Kolegium RIO w dniu 30 marca 2023 r., o terminie którego powiadomiono organy gminy. Posiedzenie to odbyło się w sposób zdalny. W posiedzeniu uczestniczył przedstawiciel Gminy Szczyrk w osobie pełnomocnika. 3. Badając uchwałę RM, RIO wzięło pod uwagę treść art. 17 ust. 1 i ust. 5 u.p.o.l., zgodnie z którym rada gminy mogła wprowadzić opłatę miejscową, którą pobiera się od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt osób w tych celach. Jednocześnie z § 2 pkt 1 i Rozporządzenia wynika, że minimalne warunki klimatyczne uznaje się za spełnione, jeśli zachowane są dopuszczalne poziomy niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi (na terenie strefy, na obszarze której położona jest miejscowość) i dotrzymane są dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych (w miejscowości). W judykaturze przyjmuje się, że obydwie przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej z nich oznacza, że minimalne warunki klimatyczne dla wprowadzenia opłaty nie zostały wypełnione. Przynależność do strefy, o której mowa w powyższym rozporządzeniu, wyznacza załącznik do ustawy – Prawo o ochronie środowiska, zgodnie z którym Gmina Szczyrk przynależy do strefy śląskiej oznaczonej kodem PL2405. W momencie podjęcia uchwały podstawą uznania przesłanki spełniania warunków klimatycznych była ogłaszana przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska "Ocena jakości powietrza w strefach w Polsce za rok 2021. Zbiorczy raport krajowy z rocznej oceny jakości powietrza w strefach wykonanej przez GIOŚ według zasad określonych w art. 89 ustawy - Prawo ochrony środowiska". Zgodnie z tym raportem strefa śląska nie spełniała minimalnych warunków klimatycznych i została zakwalifikowana do klasy C ze względu na ponadnormatywne przekroczenie pyłu zawieszonego PM10, benzo(a)pirenu w pyle zawieszonym PM10 oraz pyłu zawieszonego PM2,5. Z pisma Burmistrza Miasta przedłożonego do RIO z 28 marca 2023 r. oraz wyjaśnień pełnomocnika Gminy udzielonych w trakcie badania uchwały podczas posiedzenia Kolegium wynika, że wychodząc z założenia, iż w raporcie dla rocznego czasu uśrednienia Gmina Szczyrk posiada klasę A, a dla czasu uśrednienia 24 godz. kategorię C podjęto czynności mające na celu ustalenie w jakim okresie w najbliższych gminie stacjach pomiarowych nie dochodzi do przekroczenia norm jakościowych powietrza. Ustalenia te, wynikające z korespondencji z Regionalnym Wydziałem Monitoringu Środowiska w Katowicach, stanowiły podstawę przyjęcia, że w Gminie Szczyrk w okresie od 30 kwietnia do 30 września spełnione są minimalne warunki klimatyczne. W ocenie RIO przyjęte przez Gminę stanowisko nie znajduje oparcia w przepisach. Nie można bowiem wyrywkowo traktować dni, w których spełnione są normy jakościowe powietrza, jak również przyjmować danych z najbliższych Gminie stacji pomiarowych. Ustawodawca, regulując tę materię, nie podaje możliwości alternatywnego sposobu wprowadzenia opłaty miejscowej ze względu na czasowe spełnianie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi w pewnych przedziałach czasowych, czy to przed, czy po uśrednieniu wartości. Wobec czego należy uznać, że aby wprowadzić opłatę miejscową nawet na pewien okres to strefa musi spełniać normy jakościowe powietrza w całym okresie czasu objętym oceną Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, czego Gmina – zdaniem RIO – nie spełnia. 4. Pismem z dnia 28 czerwca 2023 r. Gmina Szczyrk (dalej: "Skarżąca"), zastępowana przez adwokata, wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze RIO z dnia 30 marca 2023 r., tj. uchwałę NR 158/IX/2023, (dalej również "Uchwała"), domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie sformułowała zarzut naruszenia art. 17 ust 1 i 5 u.p.o.l. w zw. z § 2 pkt 1 Rozporządzenia oraz art. 87 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez ich niewłaściwą wykładnię, co doprowadziło do przyjęcia, iż oplata miejscowa została przyjęta z istotnym naruszeniem prawa, gdyż Gmina nie spełnia przesłanki posiadania warunków klimatycznych koniecznych do pobierania opłaty miejscowej. W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącej wskazał, że żaden przepis prawa nie stanowi ograniczenia w tym, aby opłata miejscowa była pobierana w Gminie tylko w ustalonym, wybranym przez Gminę okresie. Pozwoliło to, aby Skarżąca podjęła działania zmierzające do ustalenia w jakim okresie roku spełnione są na jej terenie warunki klimatyczne określone we właściwym rozporządzeniu. Jednocześnie wyjaśnił, że Burmistrz Miasta Szczyrk pismem z dnia 13 grudnia 2022 r. zwrócił się do Głównego Inspektoratu Środowiska z wnioskiem o udzielenie informacji o stanie zanieczyszczeń na terenie Gminy Szczyrk w latach 2019 - 2021. Uzyskano informację na temat stacji pomiarowych jakości powietrza zlokalizowanych w najbliższej odległości od Gminy oraz uzyskano informacje odnośnie liczby dni z przekroczeniem norm PM10 w latach 2019 - 2021 na tych stacjach, zlokalizowanych odpowiednio w B., G. oraz w Z.. Na tej podstawie ustalono, że normy dotyczące jakości powietrza przekraczane są w tzw. Okresie grzewczym, tj. od listopada do marca, sporadycznie w październiku i kwietniu. W kolejnym piśmie zwrócono się z prośbą o wyjaśnienie usytuowania stacji pomiarowych oraz z prośbą o przesianie zestawienia z danymi miesięcznymi. Na podstawie informacji zawartych w piśmie Głównego Inspektoratu Środowiska z dnia 15 lutego 2023 r. ustalono, iż w miesiącach tych w otoczeniu miasta Szczyrk zdarzają się sporadycznie przekroczenia stężeń dopuszczalnych pyłu zawieszonego PM10. W związku z powyższym Skarżąca ustaliła, że w okresie od 30 kwietnia do 30 września w ostatnich trzech latach nie odnotowano żadnych przekroczeń poziomu dopuszczalnego dla pyłu zawieszonego PM10. Pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że organ nadzoru zobligowany jest do badania czy zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1 u.p.o.l., przy czym ustawodawca nie określił jednego sposobu wykazania spełnienia tych wymagań. Skarżąca przyjmując do wiadomości, iż w okresie zimowym na terenie strefy (jak i być może na terenie samej Gminy - czego jednak nie sposób stwierdzić z całą pewnością z uwagi na lokalizację stacji pomiarowych) dochodzi do przekroczenia w zakresie jakości powietrza, podjęła starania mające na celu ustalenie w jakim konkretnie przedziale czasowym dochodzi do tych przekroczeń. Z uwagi na fakt, że jest to tzw. okres grzewczy, za zasadne jawiło się ograniczenie okresu pobierania opłaty miejscowej do dni pomiędzy 30 kwietnia a 30 września, gdy jakość powietrza nie budzi zastrzeżeń. Strona skarżąca powołała się również na przykład innych gmin, gdzie pobieranie opłaty miejscowej tylko przez część roku, jest częstą praktyką. 5. W odpowiedzi na skargę RIO, działając za pośrednictwem radcy prawnego, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Pełnomocnik organu podkreślił, że z treści przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska wynika, że ocena jakości powietrza w danej strefie ma charakter roczny. W momencie podjęcia uchwały strefa śląska nie spełniała minimalnych warunków klimatycznych i została zakwalifikowana do klasy C. Skoro zatem Gmina nie spełnia przewidzianych rocznych norm jakości powierza, nie jest uprawniona do pobierania opłaty miejscowej na terenie miasta Szczyrk. Odnosząc się do przykładu Gminy Z., która pobiera opłatę miejscową jedynie przez część roku, RIO podniosło, że gmina ta leży w województwie [...], a więc znajduje się poza właściwością miejscową organu. Natomiast powoływanie się na wyrok tut. Sądu dotyczący uchwały Rady Miasta W. jest nietrafne z uwagi na brak uzasadnienia w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Adekwatne w sprawie przepisy prawa stanowią: W myśl art. 17 ust. 1 pkt 1) u.p.o.l. rada gminy może wprowadzić opłatę miejscową, którą pobiera się od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt osób w tych celach. Rada gminy ustala miejscowości odpowiadające warunkom określonym w przepisach wydanych na podstawie ust. 3 i 4, w których pobiera się opłatę miejscową (art. 17 ust. 5 u.p.o.l.). Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa minimalne warunki, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową, uwzględniając zróżnicowanie warunków regionalnych i lokalnych. Rada Ministrów w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 3, określa warunki: 1) klimatyczne; 2) krajobrazowe; 3) umożliwiające pobyt osób w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych (art. 17 ust. 3 i 4 u.p.o.l.). Rozporządzenie określa minimalne warunki: 1) klimatyczne, 2) krajobrazowe, 3) umożliwiające pobyt osób w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych - jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową, zwana dalej "miejscowością" (§ 1 Rozporządzenia). W myśl zaś § 2 Rozporządzenia za minimalne warunki klimatyczne, o których mowa w § 1 pkt 1, uznaje się zachowanie: 1) na terenie strefy, o której mowa w art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, z późn. zm.) na obszarze której położona jest miejscowość, dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi, określonych w przepisach o ochronie środowiska; 2) w miejscowości dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, określonych w przepisach o ochronie środowiska. Stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.) oceny jakości powietrza dokonuje się w strefach. Strefy, w których dokonuje się oceny jakości powietrza, stanowią: 1) aglomeracje; 2) miasta; 3) pozostały obszar województwa niewchodzący w skład aglomeracji i Miast (art. 87 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska). Strefy, w których dokonuje się oceny jakości powietrza, oraz ich nazwy, kody i obszary określa załącznik do ustawy (art. 87 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska). Zgodnie z treścią załącznika Gmina Szczyrk przynależy do strefy śląskiej oznaczonej kodem PL2405. Stosownie do treści art. 89 ust. 1 i 1a ustawy Prawo ochrony środowiska Główny Inspektor Ochrony Środowiska, w terminie do dnia 30 kwietnia każdego roku, dokonuje oceny poziomów substancji w powietrzu w danej strefie za rok poprzedni oraz odrębnie dla każdej substancji dokonuje klasyfikacji stref, w których poziom odpowiednio: 1) przekracza poziom dopuszczalny powiększony o margines tolerancji; 2) mieści się pomiędzy poziomem dopuszczalnym a poziomem dopuszczalnym powiększonym o margines tolerancji; 3) nie przekracza poziomu dopuszczalnego; 4) przekracza poziom docelowy; 5) nie przekracza poziomu docelowego; 6) przekracza poziom celu długoterminowego; 7) nie przekracza poziomu celu długoterminowego. Wyniki oceny oraz klasyfikację stref, o których mowa w ust. 1, Główny Inspektor Ochrony Środowiska niezwłocznie przekazuje zarządowi województwa. W zaskarżonej Uchwale RIO prawidłowo wskazało, że w momencie podjęcia uchwały przez Radę Miejską w Szczyrku podstawą uznania przesłanki spełniania warunków klimatycznych była ogłaszana przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska "Ocena jakości powietrza w strefach w Polsce za rok 2021. Zbiorczy raport krajowy z rocznej oceny jakości powietrza w strefach wykonanej przez GIOŚ według zasad określonych w art. 89 ustawy - Prawo ochrony środowiska". Zgodnie z tym raportem strefa śląska nie spełniała minimalnych warunków klimatycznych i została zakwalifikowana do klasy C ze względu na ponadnormatywne przekroczenie pyłu zawieszonego PM10, benzo(a)pirenu w pyle zawieszonym PM10 oraz pyłu zawieszonego PM2,5. Zarzuty naruszenia przez RIO art. 17 ust 1 i 5 u.p.o.l. w zw. z § 2 pkt 1 Rozporządzenia oraz art. 87 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez ich niewłaściwą wykładnię, są bezzasadne, a Uchwała RIO zgodna z prawem. Istotne w sprawie jest to, czego Skarżąca nie dostrzega, że z § 2 pkt 1 i 2 Rozporządzenia wynika, że minimalne warunki klimatyczne uznaje się za spełnione, jeśli zachowane są dopuszczalne poziomy niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi na terenie strefy, na obszarze której położona jest miejscowość i dotrzymywane są dopuszczalne poziomy pół elektromagnetycznych. Zaś przynależność do strefy wyznacza załącznik do ustawy Prawo ochrony środowiska (art. 87 2a). Z treści załącznika niewątpliwie wynika, że miasto Szczyrk nie zostało przez ustawodawcę uznane za odrębna strefę, lecz, przynależy do strefy śląskiej, oznaczonej kodem PL2405. Skoro zatem strefa śląska według raportu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska za 2021 r. nie spełnia minimalnych warunków klimatycznych i została zakwalifikowana do klasy C ze względu na przekroczenie pyłu zawieszonego PM10, benzo(a)pirenu w pyle zawieszonym PM 10 oraz pyłu zawieszonego PM 2,5, to miasto Szczyrk nie jest uprawnione do pobierania opłaty miejscowej. Ta właśnie regulacja prawna nie zezwala na wprowadzenie innych kryteriów oceny, czy dana miejscowość (w sprawie miasto Szczyrk) spełnia warunki umożliwiające pobór opłaty miejscowej. Taka właśnie konkluzja zawarta została w zaskarżonej Uchwale RIO. RIO prawidłowo stwierdziło, że ustawodawca regulując tę materię, nie podał możliwości alternatywnego sposobu wprowadzenia opłaty miejscowej ze względu na czasowe spełnianie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi w pewnych przedziałach czasowych, czy to przed, czy po uśrednieniu wartości. Podkreślić trzeba, iż wbrew stwierdzeniom Skarżącej, RIO nie kwestionowała tego, że opłatę miejscową można wprowadzić tylko na pewien określony czas, lecz prawidłowo argumentowała, że nawet w tym przypadku strefa, a nie miasto Szczyrk, musi spełniać normy jakościowe powietrza w całym okresie objętym oceną Głównego Inspektora ochrony Środowiska, a z treści przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że ocena jakości powietrza w danej strefie ma charakter roczny (art. 89 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). W świetle powyższych uwag stwierdzić należało, że zaskarżona Uchwała jest zgodna z prawem. To z kolei determinowało konieczność oddalenia wniesionej na nią skargi, co też uczyniono, działając stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.). Z tych względów orzeczono jak w sentencji.