III FSK 2776/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak, Protokolant asystent sędziego Jakub Witan, po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej "Z.sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 669/19 w sprawie ze skargi "Z." sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 grudnia 2018 r., nr KOC/3149/Ni/18 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 669/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę "Z" sp. z o.o. z siedzibą w W (dalej: "Spółka", "Skarżąca"), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO") z dnia 31 grudnia 2018 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W skardze kasacyjnej wywiedzionej od tego wyroku, Spółka żądając przeprowadzenia rozprawy, zaskarżyła go w całości wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. 2019, poz. 701 ze zm.; dalej jako: "ustawa o odpadach"), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że o charakterze odpadu świadczy wyłącznie źródło jego pochodzenia, co doprowadziło do konkluzji, że zawsze tzw. odpady powstałe z bytowania pracowników mają charakter komunalny, zaś pozostałe odpady powstałe w wyniku działalności gospodarczej zawsze mają charakter niekomunalny, co jest równoznaczne z tym, że WSA pominął, że dla zakwalifikowania odpadu jako odpadu komunalnego znaczenie ma wyłącznie jego charakter, w tym skład i ilość, co wynika z prawidłowo przeprowadzonej wykładni przedmiotowego przepisu; - art. 6o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.; dalej jako: "u.c.p.g."), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi może przybrać charakter tzw. decyzji "otwartej", podczas gdy taka decyzja jest decyzją określającą i nie może działać naprzód; Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm., dalej jako: "o.p."), poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której SKO nie rozstrzygnęło ponownie tej samej sprawy w ramach zasady dwuinstancyjności, a jedynie dokonało pobieżnej kontroli decyzji I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do zaaprobowania przez WSA rozstrzygnięcia SKO, pomimo że spółka nie miała sposobności obrony swych praw przy ponownym rozpoznaniu sprawy; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez nader lakoniczne i ogólnikowe odniesienie się do zarzutów podniesionych w punkcie I podpunkt 5 petitium skargi, tj. do zarzutów naruszenia art. 122 o.p., art. 180 § 1 o.p., art. 187 § 1 o.p. i art. 191 o.p. w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 o.p., podczas gdy ich rozważenie doprowadziłoby do zaobserwowania przez WSA naruszeń przepisów, których dopuściło się SKO oraz organ I instancji, w konsekwencji czego skarga nie zostałaby oddalona; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 o.p. w zw. z art. 122 o.p., art. 180 § 1 o.p. i art. 187 § 1 o.p., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej wyrażające się w oddaleniu skargi, pomimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający i budzi poważne wątpliwości, co doprowadziło do wydania wyroku w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 o.p. w zw. z art. 191 o.p., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej wyrażające się w oddaleniu skargi, pomimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy został oceniony niezgodnie z zasadami logiki oraz zasadami wiedzy, w sposób wybiórczy i dowolny, co doprowadziło do wydania wyroku w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny. SKO nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Z ustaleń, które składają się na stan faktyczny rozpatrywanej sprawy należy wnosić, że Skarżąca korzystała z usług innego podmiotu odbierającego odpady komunalne, który nie uczestniczył w programie realizowanym przez gminę. W ocenie organów, złożone deklaracje, jak również ich korekty nie odzwierciedlały faktycznego sposobu odbioru odpadów z nieruchomości. W tej sytuacji organy uznały, że istnieje podstawa do wydania decyzji w sprawie określenia wysokości opłaty, przy szacowaniu ich wielkości na podstawie art. 6o u.c.p.g. Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznaje zarzut naruszenia przez WSA przepisu art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że o charakterze odpadu świadczy wyłącznie źródło jego pochodzenia. Stosownie do brzmienia tego przepisu, gdy mowa jest o odpadach komunalnych - rozumie się przez to odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane: (a) z gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz (b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych. Jednocześnie wskazuje się, że odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że "na nieruchomości niezamieszkałej, na której prowadzona jest działalność gospodarcza powstają także odpady pochodzące z bytowania ludzi, jak też odpady wynikające wyłącznie z tej działalności. Odpady komunalne z nieruchomości niezamieszkałych to takie odpady, które powstają w związku z okresowym pobytem na tych nieruchomościach ludzi np. pracowników i klientów, najemców, którzy wytwarzają odpady komunalne. Natomiast do odpadów powstałych w wyniku działalności gospodarczej zakwalifikować należy np. kartony i opakowania z towarów, którymi przedsiębiorca handluje, opakowania z materiałów, których używa w procesie produkcji oraz odpady produkcyjne - odpady tego rodzaju można przekazać przedsiębiorcy, który posiada stosowne zezwolenia na ich odbiór." (zob. str. 8 i 9). Nie jest zatem prawdą, że WSA doszedł do konkluzji, że "zawsze tzw. odpady powstałe z bytowania pracowników mają charakter komunalny, zaś pozostałe odpady powstałe w wyniku działalności gospodarczej zawsze mają charakter niekomunalny". Nie można również przyjąć, że "pojęcie odpadów komunalnych" wyrażone w opinii prawnej z dnia 27 lipca 2018 r. skutecznie podważa zaprezentowany wyżej pogląd rozumienia zwrotu "odpady komunalne" (zob. akta adm. zał. Nr 3 do skargi na decyzję SKO). Za chybiony należy także uznać zarzut naruszenia przez WSA przepisu art. 6o ust. 1 u.c.p.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi może przybrać charakter tzw. decyzji "otwartej", podczas gdy taka decyzja jest decyzją określającą i nie może działać naprzód. Przeczą temu postanowienia zawarte przez ustawodawcę w art. 6o ust. 2 i 3 u.c.p.g. Mianowicie opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w decyzji, o której mowa w ust. 1 art. 6o u.c.p.g., obowiązuje do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty. Natomiast po doręczeniu decyzji, o której mowa w ust. 1 art. 6o u.c.p.g., złożenie deklaracji nie jest dopuszczalne, jeżeli nie następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, w tym stawki opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że obowiązkiem właściciela nieruchomości wynikającym wprost z przepisów u.c.p.g. oraz właściwych uchwał Rady Miasta jest gromadzenie odpadów w odpowiednich pojemnikach, złożenie deklaracji oraz ponoszenie na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6i ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, w przypadku nieruchomości niezamieszkałej obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne - powstanie obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uzależnione jest od tego, czy na danej nieruchomości generowano odpady komunalne. Właściciele nieruchomości niezamieszkałych zobligowani są przy tym do przekazywania zarówno zmieszanych, jak również selektywnie zebranych odpadów komunalnych, podmiotom wyłonionym w drodze przetargu do odbioru odpadów komunalnych z terenu gminy. Zgodzić się również należy z oceną, opisany przez organ pierwszej instancji sposób ustalenia podstawy wyliczenia opłaty, poprzez szacunek wielkości odpadów wskazujący na średnią ilość odpadów w litrach w miesiącu w zestawieniu z podobnymi nieruchomościami nie narusza przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że taki sposób ustalenia podstawy wyliczenia przedmiotowej opłaty, ma charakter dowolny. WSA zasadnie uznał, że organ wyższego stopnia prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w której w sposób wyjątkowo szczegółowy i obszerny opisano i zbadano przedmiotowy stan faktyczny (zob. akta adm. str. 17 i 18 decyzji organ pierwszej instancji oraz str. 2 i 3 decyzji SKO). Zostały w tych decyzjach przedstawione dane podobnych nieruchomości, których elementy kalkulacji opłaty posłużyły do wykazania średniej ilości odpadów komunalnych w litrach stanowiącą punkt wyjścia do oszacowania wysokości opłaty w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe wywody, za całkowicie niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przez WSA przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 o.p., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 122 o.p., art. 180 § 1 o.p., art. 187 § 1 o.p. i art. 191 o.p. w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 o.p., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 o.p. w zw. z art. 122 o.p., art. 180 § 1 o.p. i art. 187 § 1 o.p., oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 o.p. w zw. z art. 191 o.p., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej wyrażające się w oddaleniu skargi. Zebrany w sprawie materiał dowodowy został oceniony przez WSA zgodnie z zasadami logiki oraz zasadami wiedzy, w sposób właściwy, co doprowadziło do wydania wyroku WSA w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny. Z uwagi na powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. s. Bogusław Woźniak s. Stanisław Bogucki s. Sławomir Presnarowicz (spr.)