III FSK 237/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Protokolant asystent sędziego Anna Rybak, po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 252/22 w sprawie ze skargi J.S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr 2601-IEE.711.20.2022.10 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 24 listopada 2022 r., I SA/Ke 252/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J.S. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z 4 kwietnia 2022 r., nr 2601-IEE.771.20.2022, w przedmiocie odmowy przeprowadzenia dodatkowego opisu i oszacowania nieruchomości. Z uzasadnienia wyroku wynika, że w toku prowadzonego wobec Skarżącego postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny dokonał zajęcia nieruchomości położonej w K. przy ul. O. [...], która została oszacowana na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Pismem z 12 lutego 2021 r. pełnomocnik Skarżącego złożył do organu egzekucyjnego wniosek o przeprowadzenie dodatkowego opisu i oszacowania nieruchomości wskazując, że od daty sporządzenia opisu i oszacowania wartości nieruchomości (5 października 2020 r.) strona poniosła znaczne nakłady na nieruchomość w postaci modernizacji metodą gospodarczą wejścia do budynku od strony parkingu, tj. zostały położone płytki, została wykonana barierka, zostało wstawione okno balkonowe z zamkiem zabezpieczającym oraz rolety antywłamaniowe. Ponadto, w nieruchomości został zamontowany piec grzewczy. Po przeprowadzeniu postępowania w tej sprawie Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. postanowieniem z 13 kwietnia 2021 r. odmówił przeprowadzenia dodatkowego opisu i oszacowania nieruchomości. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z 4 kwietnia 2022 r. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wynikające z art. 110u § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z poźn. zm., dalej: "u.p.e.a."), tj. istotne zmiany w stanie nieruchomości, w okresie pomiędzy sporządzeniem opisu i oszacowaniem jej wartości a wyznaczonym terminem licytacji. Stanowisko to podzielił sąd pierwszej instancji, który analizując treść art. 110u u.p.e.a. stwierdził, że zmiany w stanie nieruchomości muszą być istotne, tzn. takie, które powodują, że określona wartość szacunkowa nieruchomości różnić się będzie w sposób zasadniczy od wartości rzeczywistej. Zdaniem sądu, wymienione przez Skarżącego prace, jako czynności zwykłego zarządu, nie mogły stanowić istotnej zmiany wartości nieruchomości w rozumieniu art. 110u § 2 u.p.e.a. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył pełnomocnik Skarżącego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi postawił zarzuty I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1895, dalej jako "u.g.n.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na tym, że WSA w Kielcach w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organów podatkowych oddalił skargę w wyniku błędnego przyjęcia, że organ trafnie przyjął, że przepis art. 156 u.g.n. daje możliwość modyfikacji 12-miesięcznego terminu ważności operatu szacunkowego, ustanowionego przepisami ustawy egzekucyjnej, a że po sporządzeniu protokołu opisu i oszacowania wartości nieruchomości (na podstawie aktualnego operatu) przepisy art 156 ust. 3 i 4 u.g.n. nie mają zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, i że w takim przypadku zastosowanie mogą mieć jedynie przepisy art. 110 u § 2 u.p.e.a. (dodatkowy opis i oszacowanie) i art. 111 § 2 u.p.e.a. (nowy opis i oszacowanie); - art. 110u § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt.1 lit. a p.p.s.a. polegające na tym, że WSA w Kielcach w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organów podatkowych oddalił skargę w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie pomiędzy sporządzeniem opisu i oszacowaniem wartości nieruchomości z 5 października 2020 r. a wyznaczonym terminem licytacji nie zaszły istotne zmiany w rozumieniu przepisu art. 110u § 2 u.p.e.a. uzasadniające konieczność przeprowadzania dodatkowego opisu i oszacowania wartości nieruchomości podczas, gdy nakłady poczynione przez stronę na nieruchomość po sporządzeniu opisu i oszacowania z 5 października 2020 roku stanowią istotne zmiany w rozumieniu przepisu art. 110u § 2 u.p.e.a. zwiększające wartość rynkową nieruchomości; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na tym, że WSA w Kielcach w wyniku niewłaściwej kontroli organów podatkowych oddalił skargę, pomimo, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji nie rozpoznały sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, nie rozważyły i nie uwzględniły słusznego interesu strony, niedostatecznie wyjaśniły podstawy i przesłanki sporządzenia dodatkowego opisu i oszacowania wartości nieruchomości; - art. 85 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. polegające na tym, że WSA w Kielcach w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organów podatkowych oddalił skargę, pomimo nieprzeprowadzenia rozprawy, podczas gdy w przypadku zaistnienia potrzeby wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin, organ powinien przeprowadzić rozprawę, co miało wpływ na wynik sprawy co skutkowało niedostatecznym wyjaśnieniem podstaw i przesłanek sporządzenia dodatkowego opisu i oszacowania wartości nieruchomości; - art. 110s § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na tym, że WSA w Kielcach, w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organów podatkowych oddalił skargę, pomimo, że organy podatkowe nie wyznaczyły rzeczoznawcy majątkowego, podczas gdy w sprawie zaszła konieczność wyznaczenia rzeczoznawcy majątkowego, oszacowania wartości nakładów poczynionych przez Stronę, co skutkowało nieoszacowaniem wartości nakładów i błędnym uznaniem zarówno przez organ pierwszej instancji, a za nim organ drugiej instancji, oraz sąd pierwszej instancji, iż brak jest podstaw prawnych do sporządzenia dodatkowego opisu i oszacowania nieruchomości; - art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na tym, że WSA w Kielcach, w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organów podatkowych oddalił skargę, pomimo, iż organ drugiej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w zażaleniu w sposób wyczerpujący a w szczególności poprzez brak dostatecznego uzasadnienia odmowy uznania naruszenia przez organ egzekucyjny przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W oparciu o te zarzuty pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Wniósł także o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oprócz tego wniósł o zobowiązanie organów do przeprowadzenia oględzin nieruchomości na okoliczność dokonania przez stronę nakładów na nieruchomość stanowiących istotne zmiany w nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 110u § 2 u.p.e.a. oraz konieczności sporządzenia dodatkowego opisu i oszacowania nieruchomości; a także o zobowiązanie organów do wyznaczenia rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność oszacowania wartości nakładów poniesionych przez stronę, a w konsekwencji oszacowania wartości nieruchomości oraz sporządzenia dodatkowego opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna i podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zarzuty kasacyjne nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku. W sprawie nie zachodzą też przesłanki nieważności postępowania. Istota powstałego w tej sprawie sporu, do której odnoszą się zarzuty kasacyjne, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w rozpatrywanej sprawie organy egzekucyjne zasadnie odmówiły przeprowadzenia dodatkowego opisu i oszacowania nieruchomości zajętej w postępowaniu egzekucyjnym. Z art. 110u § 2 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny może przeprowadzić dodatkowy opis i oszacowanie wartości nieruchomości, jeżeli w stanie nieruchomości, w okresie pomiędzy sporządzeniem opisu i oszacowaniem jej wartości a wyznaczonym terminem licytacji, zajdą istotne zmiany. Analizując treść przywołanej regulacji prawnej, sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę na przymiot "istotności" zmian w stanie nieruchomości, jako warunku przystąpienia do ponownego jej opisu i oszacowania. Słusznie przy tym wskazał, powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa, że chodzi tu zarówno o zmiany fizyczne nieruchomości, zmiany spowodowane jej stanem prawnym, jak też zmiany cen rynkowych nieruchomości. Na wartość nieruchomości mogą mieć bowiem wpływ czynniki, takie jak zwiększenie lub zmniejszenie podaży, podział działki, wykonanie obiektów infrastruktury technicznej czy też zmiana zagospodarowania terenów sąsiednich, spowodowana uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania. Muszą to być jednak takie zmiany, które powodują, że rzeczywista wartość nieruchomości w sposób istotny różni się od wartości pierwotnie oszacowanej, a tym samym powodują zdezaktualizowanie się poprzedniego opisu i oszacowania nieruchomości. Należy przy tym zaznaczyć, że oszacowanie wartości nieruchomości zajętej w egzekucji administracyjnej służy ustaleniu wadium (art. 111 § 1 u.p.e.a.) oraz ceny wywoławczej (art. 111e u.p.e.a.). Ostateczną wartość nieruchomości, z której prowadzona jest egzekucji, wyznacza najwyższa cena zaoferowana przez licytanta (art. 111m u.p.e.a.). W tej sprawie sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił stanowisko organów, co do braku uzasadnionych podstaw do przeprowadzania dodatkowego opisu i oszacowania wartości zajętej nieruchomości. Po pierwsze, słusznie sąd zwrócił uwagę, że Skarżący powołując się na przeprowadzenie na nieruchomości określonych prac remontowych nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących na poniesione nakłady. Wyjaśnienia pełnomocnika Skarżącego z 15 marca 2021 r., że na Skarżącym nie ciąży obowiązek archiwizacji dokumentów, nie są przekonujące w sytuacji, w której miałyby one dotyczyć prac wykonanych już po opisie i szacowaniu nieruchomości, a więc po 5 października 2020 r. Nie negując faktu, że to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), w orzecznictwie wskazuje się na obowiązek współdziałania strony postępowania w celu realizacji zasady prawdy materialnej. Jeżeli o pewnych faktach wiedzę ma jedynie strona postępowania i w sposób przekonujący ich nie poda, nie można czynić zarzutu organowi podatkowemu, że faktów takich nie ustalił. Strona postępowania nie jest bowiem uwolniona od współudziału w realizacji obowiązku wynikającego z zasady prawdy obiektywnej (por. wyroki NSA z: 6 lutego 2008 r., II FSK 1671/06; 28 maja 2008 r., II FSK 491/07; 6 grudnia 2012 r., II FSK 182/11; 11 stycznia 2013 r., II FSK 1470/11; 20 lipca 2018 r., II FSK 2038/16; 18 października 2018 r., I FSK 1926/16; 25 stycznia 2019 r., I FSK 133/17; 30 maja 2019 r., I FSK 1081/17; 2 lipca 2019 r., II FSK 2739/17). Po drugie, jak słusznie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, organ egzekucyjny nie był w tej sprawie bierny i mimo braku wymaganych od strony dowodów (których sam nie posiadał i nie był w stanie samodzielnie uzyskać), próbował, w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, dokonać także oględzin zajętej nieruchomości. W tej sytuacji sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko organów, które na podstawie samego wniosku Skarżącego oceniły, że opisane w nim prace stanowiły czynności zwykłego zarządu, tj. związane ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia. W sytuacji braku współdziałania strony i w sytuacji, gdy organ egzekucyjny nie znalazł innych dowodów potwierdzających zaistnienie zdarzeń, co do których Skarżący wywodził korzystne dla siebie skutki prawne, prawidłowo sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia organów, że w sprawie brak było podstaw do przeprowadzenia dodatkowego opisu i oszacowania nieruchomości. Słusznie też sąd zauważył, że dokonywanie zmian w nieruchomości, które mogłyby sprawić wzrost jej wartości przekracza zwykły zarząd i wymaga zgody organu egzekucyjnego (art. 110i § 3 u.p.e.a.). Z akt sprawy nie wynika, aby Skarżący o taką zgodę występował. Rajcę ma wreszcie sąd pierwszej instancji twierdząc, że w przypadku gdy opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy ma być dopiero podstawą opisu i oszacowania, nie ma podstaw do odstąpienia od reguł określonych przepisami art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Jeżeli w tym czasie organ egzekucyjny nie sporządził jeszcze protokołu opisu i oszacowania wartości nieruchomości, zobligowany jest wówczas uzyskać potwierdzenie aktualności operatu przez rzeczoznawcę majątkowego. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3 ww. przepisu, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Natomiast, jeżeli do istotnych zmian w stanie nieruchomości doszło już po sporządzeniu protokołu opisu i oszacowania wartości nieruchomości, zastosowanie mogą może mieć art. 110u § 2 u.p.e.a. W tej sprawie nie wykazano jednak przesłanek do zastosowania tego przepisu. Z tych względów niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wskazanych w niej przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W konsekwencji nie mogły być uwzględnione wnioski skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.s., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. SNSA Dominik Gajewski SNSA Paweł Borszowski SNSA Wojciech Stachurski